国家审计是推进国家治理的重要基石，在国家治理体系中发挥着“免疫系统”的作用和功能，国家治理效能的提升离不开国家审计的参与与介入。国家审计涵盖的范围非常广，其中对政策运行开展审计是国家审计的重要组成部分之一。公共政策审计通过对政策规划、制定、宣传、落实、执行的全过程进行监督评估，及时发现其中存在的漏洞，并对各类风险隐患作出预防和警示，从而有效保障政策的回应性、公平性、适当性，提高政策落实与执行的效度。公共政策审计是政策落实的“督察员”，是实现国家善治的有效工具，对于保障中央政令畅通、提高政府治理质量、维护社会公共利益具有重要意义。 一、公共政策审计的概念辨析 关于公共政策审计的基本内涵，目前学术界普遍采用王姝的观点，即站在公共政策对于国家治理的必要性角度加以探讨，认为公共政策审计是由国家审计机关实施的针对公共政策主体、公共政策执行过程中的权力运作、公共政策所取得的绩效等，进行的监督、审查、评价活动。公共政策审计的维度主要包括三个方面：形式、事实及价值。除了发挥监督评价作用之外，公共政策审计还有一项重要职能，即为政策制定出台提供必要的咨询服务。王姝关于公共政策审计的内涵界定具有一定的典型性与代表性，且表现出思维的开创性与前瞻性，明确指出了国家审计机关是公共政策审计的主体，此外对审计的对象和依据也做了明确说明。该定义是结合多年政府审计的实践经验对公共政策审计实务的理性概括与归纳，但该定义也有一定的狭隘性和局限性，对于提升国家治理效能、实现国家善治的作用有限。 首先，上述定义将公共政策审计的对象界定为公共政策的执行情况与执行效果，这种界定方式将公共政策本身排除在外，具有一定的狭隘性，它忽视了对政策本身是否科学、是否合理的评估审计，只论及对公共政策执行过程中的权力运作及执行落实成效的审计。而根据政策科学理论的相关观点，公共政策的评估范围应该包括政策的具体内容、方案、执行情况、执行效果等，也就是说公共政策审计应该覆盖公共政策从制定到执行的全过程，应该具备事前预测评估、事中现状评估、事后结果评估等结构单元。另则从公共受托责任理论来看，公共政策全过程都应隶属其内，不能割裂，将审计对象仅局限于政策的执行情况和效果，这与该理论的核心要义是相违背的。 其次，关于公共政策审计的实施主体，前述定义将其界定为国家审计机关。事实上，从政策科学理论的相关观点来看，公共政策审计的主体应具有多元化特点，公共政策评估至少应包括两大方面，即内部评估与外部评估。就内部评估而言，评估主体应涵盖政策的执行部门、监督部门等行政部门；就外部评估而言，评估主体则应包含立法部门、司法部门、社会中介评估组织、专门的政策研究机构、大众传媒及社会公众等，多元化的评估主体体系有助于提高评估结论的全面性、客观性与准确性，有利于全方位地维护公共利益。因其专业性和独立性，国家审计机关在外部评估主体体系中占据优势地位，承担着主要的评估审计工作，但它并不能代表全部的审计主体，它只是其中的组成部分之一。 再次，公共政策审计的概念界定应包含审计目的等内容，也就是说通过该项审计可以为国家治理提供哪些方面的助益，只有明确了目的，公共政策审计的内涵才更加全面具体。前述定义中对公共政策审计的目的做了一定说明，事实上，从不同的角度理解公共政策审计的目的，可能会有不同的结论，比如站在政府审计视角来考察，可将公共政策审计的目的界定为促进政策的落实和执行、提高政策执行力、实现预期的执行效果；从政策科学的视角来看，公共政策审计则在于为政策的优化和改进提供依据，使政策的制定和落实更有助于公共问题的解决，使决策者在制定相关政策时更加有章可循。所站角度不同，对公共政策审计目的的认知也不尽相同。政府审计角度下，公共政策审计主要是为政策执行提供保障，它的关注点在于政策的执行与落实过程。 总而言之，结合前述定义，同时虑及其欠缺之处，笔者将公共政策审计的概念内涵描述为：公共政策审计是多元审计主体针对公共政策从制定出台到落实执行全过程开展的监督、评价、审查活动。在此过程中，需要借助特定的方法、按照一定的标准来推进审计过程，以使审计结果能客观、公正、全面地反映公共政策的内容是否合理、执行是否高效、是否达到了预期效果。公共政策审计的核心目的在于促进国家治理效能的提升。 二、国家善治导向下公共政策审计的体系架构 国家善治的本质是在社会管理过程中实现公共利益的最大化，对于推进社会稳定、和谐发展具有重要意义。国家善治要求政府从更加宏观的层面提供精准化服务。公共政策审计则为实现国家善治的目标起到了促进作用。为此，需要对国家善治导向下公共政策审计的体系架构进行分析。 （一）公共政策审计的主体 通常来说，公共政策审计由国家审计机关负责实施，也就是说国家审计机关是公共政策审计的主体，2014年10月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，对国家审计机关的主体地位作出说明，认为国家审计机关有对政策的落实、执行进行审计的职责。公共政策评估事实上包括内部评估与外部评估两大部分，由此形成了多元化的政策评估主体，涵盖了与公共政策有关联的所有组织或个人。内部评估主体如政策监督等部门，由于其与政策制定和执行主体存在隶属关系，其评估经费常常来自上级部门拨款，因此地位较为被动，很难完全独立地开展评估工作，评估内容和评估标准的选择都会受到独立性不足的影响，无法保障评估结论的公正性、可靠性。相对内部评估主体而言，外部评估主体独立于政策制定和执行主体之外，具有较强的独立性，因而评估工作较少受到政策主体的干扰，评估结果相对更为客观公正。由此可见，公共政策评估应尽可能地由外部评估主体来负责实施，这也是国家民主化的集中体现。
