一、问题提出 中国共产党十九大报告首次提出要实施乡村振兴战略。乡村振兴是新时代优化乡村公共资源配置、提高乡村发展质量、实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措，是积极开拓农村市场、挖掘乡村消费潜力、扩大乡村消费需求、畅通城乡经济循环、加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要支撑。自乡村振兴战略提出以来，国家开始对乡村振兴进行全方位顶层设计并投入大量的公共资源，2021年中央财政预算安排1561亿元衔接推进乡村振兴补助资金用于各省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。随着乡村振兴战略的有序开展，国家对实现乡村振兴所需的公共资源、公共资金和公共政策的投入力度将会逐年加大，但现实中由于信息不对称、有限理性、环境不确定性和既得利益偏好等原因，使得乡村振兴政策在贯彻执行中可能会被曲解、滥用而无法达到预期的政策目标，公共资金和公共资源分配中的精英俘获、权力寻租和治理异化等腐败问题的发生也在所难免。因此，乡村振兴政策的全面实施客观上产生了对外部监督治理机制的需求，乡村振兴政策的贯彻落实情况亟需一种权威而独立的制度安排加以约束、监督和评价。 监督是治理的基础，国家审计作为一种重要的外部监督制度安排，是应对法律机制和市场机制失灵的重要补充，是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理不可或缺的一项“制度性基础设施”，因而是国家治理的基石和重要保障。基于国家治理系统观可知，国家审计是内生于国家治理这个大系统中的一个具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，因其法定授权而具有其他经济监督形式所或缺的权威性、独立性、强制性、稳定性和综合性的特质，因而能对国家治理发挥监督保障效应。诸多文献证明，国家审计不仅具有微观层面的公司外部监督治理功能，而且具有宏观层面的监督治理效应，能够在维护经济安全、促进经济发展、督促精准扶贫政策有效落实和提高国家治理能力等方面发挥监督、约束和评价的治理功能。乡村振兴作为提高乡村治理水平、实现乡村高质量发展的一项重大公共政策，国家审计同样能在乡村振兴政策的贯彻落实中积极、主动发挥预防、揭示、抵御、鉴证、评价和问责的监督治理效应，确保乡村振兴政策能够严格按照政策制定者的初衷来执行。 公共政策的动态性和多层次性特征决定了公共政策审计的动态性，也就是说，由公共政策的动态性引发的审计反馈的滞后效应必须用政策落实跟踪审计的方式来解决。乡村振兴战略是现阶段中国在三农领域的又一项重要的公共政策，其施策重点会随着发展阶段的变化而有所不同。乡村振兴政策的这种动态性决定了国家审计必须采用政策落实跟踪审计的形式来解决乡村振兴政策在不同发展阶段所暴露出来的体制、机制缺陷和政策漏洞。2021年10月23日修订通过的《中华人民共和国审计法》第二十六条规定，审计机关可以根据经批准的审计项目计划安排对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督，该规定为审计机关依法开展重大政策落实跟踪审计、完善审计监督职责、强化审计在重大政策贯彻落实中的监督保障作用提供了坚实的法律依据和法治保障。政策落实跟踪审计是国家审计服务国家治理重要而有效的方式，加强乡村振兴政策落实跟踪审计是国家审计服务乡村治理、促进乡村振兴战略有效落实的现实需要，是完善乡村治理体系、更好地发挥国家审计监督作用的内在要求。从理论上看，通过开展乡村振兴政策落实跟踪审计，能够及时揭示和纠正乡村振兴政策执行偏差，发现和抵御乡村振兴公共资金使用中的各种风险隐患，预防和惩治乡村振兴中存在的优亲厚友、挪用截留、精英俘获和公权力腐败等各种违法违纪行为，从而实现乡村振兴中国家审计对公共政策、公共资金、公共项目和公共权力监督的全面覆盖，确保国家各项支农惠农政策有效落地和乡村振兴政策的贯彻落实不变形、不走样。从实践上看，自乡村振兴战略提出以来，审计机关始终坚持和围绕党和国家重大决策部署的贯彻落实情况展开审计监督，从2019年1月～2021年4月中华人民共和国审计署（简称审计署）对外发布3类共计8份与乡村振兴有关的审计结果公告，具体情况如表1所示。 由表1可知，2019年1月～2021年4月，审计署发布的当年涉及乡村振兴审计的公告数量占当年审计结果公告数量的比重分别为40%、60%和50%，平均占比为47%。由此可见，自乡村振兴战略提出以来，审计署一直对其贯彻落实情况予以持续关注，开展乡村振兴政策落跟踪审计已成为审计机关一项重要而常态化的年度任务安排，跟踪审计不间断是乡村振兴审计的一个重要特点。对这8份乡村振兴审计结果公告揭示和披露的有关问题进行梳理和分析后发现，由于实践中乡村振兴政策落实跟踪审计的监督功能发挥不充分、审计频率不高、审计评价标准缺失等原因，导致乡村振兴实施在政策、资金和项目等方面存在的政策贯彻落实不精准和不到位、资金分配、管理与使用不合规、项目建设进展缓慢和运营效率低下等问题屡审屡犯、屡犯屡审，一直未能得到较好的解决。目前，乡村振兴政策落实跟踪审计存在重事后结果评价、轻事前预防和事中监控；重乡村振兴资金财政财务收支的真实性、合法性和合规性审计、轻资金和政策绩效的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性审计等缺陷。除此以外，现有审计较少涉及对乡村振兴政策本身的评价，使得政策执行偏差、体制机制层面的问题等难以得到有效的揭示和改进，因而乡村振兴政策落实跟踪审计在实践中未能做到对乡村振兴政策、资金和项目审计的完全覆盖，进而难以有效发挥国家审计的免疫系统功能。因此，审计机关亟需转变审计监督思路、创新审计方式方法以实现乡村振兴政策落实跟踪审计全覆盖。 基于上述研究背景，本文首先回顾乡村振兴政策落实跟踪审计的制度背景与相关文献，并对其作简要评述。在此基础上，对借鉴公共政策评估标准构建乡村振兴政策落实跟踪审计四维审计模式进行可行性分析，然后结合淄博市审计局课题组（2016）关于三维视角下农村饮水安全政策落实跟踪审计的已有研究成果，以公共政策评估标准的形式、事实和价值维度为基础并加以拓展，构建基于公共政策评估标准的乡村振兴政策落实跟踪审计的形式、事实、价值和受众四维审计模式，旨在为审计机关在审计实践中大力推进乡村振兴政策落实跟踪审计全覆盖提供理论依据、实践启示与参考借鉴。 本文可能的边际理论贡献在于：第一，将公共政策评估的形式、事实和价值三维评价标准引入政策落实跟踪审计领域，并结合乡村振兴政策对其内涵进行补充和引申，构建乡村振兴政策落实跟踪审计的形式、事实、价值和受众评价标准的四维审计模式，丰富乡村振兴审计监督理论体系，拓展国家审计宏观后果层面的研究。第二，提出一种覆盖乡村振兴政策落实跟踪审计事前（形式维度）、事中（事实维度）和事后（价值和受众维度）的全流程跟踪审计观，以最大限度地实现对乡村振兴政策落实跟踪审计监督的完全覆盖，为审计机关等相关部门进一步开展和加强乡村振兴政策落实跟踪审计提供理论指导与实践遵循。
