论大监督体系下审计的监督职能与定位

      “十四五”规划纲要提出，要完善党和国家监督体系，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系。监督是权力正确运行的根本保证，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须建立系统性监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。

      2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，要推动统计监督和纪律监督、组织监督、巡视监督、审计监督等统筹衔接，提高监督效能。2022年全国审计工作会议提出，推动新时代审计事业高质量发展要“立足经济监督定位，聚焦财政财务收支主责主业”。进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来了一系列新机遇，也带来了新的挑战。在这一新的历史时期，国家审计要准确把握审计监督职能，聚焦主责主业，持续发挥审计宏观调控“工具箱”作用，进而为推动经济社会高质量发展发挥审计监督和保障作用。因此，在大监督体系下，准确理解和把握新时代审计监督的职能定位和时代要求，推动审计监督和其他监督贯通协调，促进国家审计发挥国家治理的基石作用，更好地服务国家治理具有重要的理论和现实意义。

      二、大监督体系与审计职能研究

      （一）大监督体系。大监督体系旨在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，提升监督的全面性、系统性、协调性。近十年来我国大监督体系构成主体的变化如表1所示。

      从表1可以看出，随着时代发展，我国的大监督体系不断完善，监督力量不断增强，监督主体不断增加：十八届四中全会将“审计监督”列入大监督体系，十九届四中全会新增了“统计监督”，十九届中央纪委四次全会将“财会监督”列入大监督体系。由此可见，大监督体系的构建离不开多层次、多类型的监督主体，而要充分发挥大监督体系的作用，就更加离不开各监督主体的合力，释放监督效能。

      

      （二）关于审计职能与定位的研究。关于审计职能，莫茨、夏拉夫（1961）认为，审计注重验证，即对财务数据的检查，其目的是为了判断财务数据是否如实反映了企业的经济活动和财务状况。阎金锷（1989）总结了学术界关于审计职能的两种观点，即“单一职能论”和“多职能论”，认为两种观点的共性在于都认可经济监督是审计的基本职能，区别在于前者认为经济监督是存在于各种审计形式中的固有的内在职能，后者认为审计具有多项职能。桂建平（2004）基于我国国情和社会发展状况认为，国家审计职能定位应以经济监督为主体，在法律的框架内参与必要的行政监督和司法监督。陈太辉（2008）认为，国家审计本质的监督职能不会改变，但这一职能的内涵和外延会不断丰富和扩大，具有发散性和收敛性，即随着审计范围和审计内容的“新陈代谢”而拓展和消亡。时现、李善波、徐印（2009）基于“免疫功能”视角，认为审计的职能在“经济监督、经济评价和经济鉴证”的基础上会不断拓展，并重塑政府审计概念框架。许莉（2010）认为，现代国家审计的本质是“经济监督”，其职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”，国家审计通过监督、评价、防护等职能，发挥维护金融安全的作用。唐滔智、朱锦余（2013）认为，政府审计的职能应随着国家治理的目标不断拓展，以促进国家经济治理职能为核心，逐步向政治治理职能和社会治理职能拓展。郑石桥（2015）认为，审计职能是指审计的内在功能，政府审计的功能具有稳定性，我国的政府审计应该基于我国的审计需求和审计能力来确定职能定位。王彪华（2020）认为，明晰国家审计职能定位有助于指导审计实践，并基于我国当前的政治、经济、文化、社会、生态文明环境，分析了国家审计的职能定位，拓展了审计职能的内涵。

      三、准确理解和把握新时代审计监督的职能定位和要求

      （一）充分认识大监督体系下审计监督的特殊性。

      1.审计监督与其他监督主体既相互联系又相互区别。在统计监督和纪律监督、组织监督、巡视监督、会计监督、审计监督等统筹衔接的大监督体系中，各类监督的主体、对象、内容、方式等存在交叉，但又不完全相同。审计监督的独立性、权威性和专业性特点决定了其经济监督、审计取证、审计判断、审计方法等相较于其他监督形式具有不可替代性。其他监督主体的监督职能往往从其自身职能派生而来，而审计专司监督，这种超脱性赋予了审计监督可以更加客观、公正、真实。在“大监督”体系下，审计监督与其他监督主体通力合作，共探审计风险、共议审计思路、共商审计工作、共享审计成果，打破部门隔阂，推动监督全覆盖、无盲点和有机闭环，提高复杂社会条件下经济监督的成效。

      2.审计监督对于推动国家经济社会健康稳定发展具有优越性。国家审计作为国家监督体系的重要组成部分，通过经济监督来促进经济、社会、文化、政治等方面高质量发展，揭示微观问题、服务宏观政策，分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞，并积极提出解决方案保障经济社会健康发展。在宏观层面，审计监督开始探索宏观调控政策审计，跟踪国家各项经济政策贯彻落实情况，完善市场经济体制，优化市场运行机制；在微观层面，审计监督聚焦某一审计项目，关注财政、金融、国有资产、资源环境、民生工程等资金配置与绩效，揭示和反映经济运行中容易引发社会不稳定的突出矛盾和潜在风险，维护经济安全。

      （二）准确把握审计监督首先是经济监督的职能定位。

      1.深刻理解审计监督首先是经济监督的职能定位。从历史发展的进程来看，审计最早可追溯到西周时期，那时的审计就已经将经济监督作为一项重要的审计内容。《周礼》中记载周朝设立宰夫一官对“百官府群都县鄙”等进行财政财务监督，此后历朝历代都一直延续对财政财务收支的监督并在此基础上不断完善和发展。新中国成立后，我国的宪法规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计法也规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”2022年，审计署党组书记、审计长侯凯在审计工作会议上强调，审计要立足于“审计监督首先是经济监督”的定位，聚焦财政财务收支真实合法效益主责主业审计。当前，审计监督工作的重点仍然是经济监督，这就要求审计监督要坚持靶向发力，重点围绕重大政策措施落实、财政资金提质增效、防范化解重大风险、加快现代化经济体系建设、高水平扩大开放合作、加强生态文明建设、增进民生福祉、规范权力运行和反腐倡廉等开展审计工作。