防范化解重大风险,是确保我国经济平稳健康发展的必然要求和底线工程,是推动实现经济高质量发展的现实需求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解重大风险,将风险治理置于治国理政的突出位置。有效防控地方政府债务风险,是防范化解重大风险的重要内容。正如2017年全国财政工作会议所提出的,支持打好防范化解重大风险攻坚战,重点是有效防控地方政府债务风险。防范化解地方政府债务风险也是近年中央经济工作会议的重要内容,2019年强调重点关注地方政府债务风险和债务置换工作,2020年强调抓实化解地方政府隐性债务风险工作,2021年强调坚决遏制新增地方政府隐性债务。 审计作为国家治理的重要组成部分,在维护国家经济安全和防范化解重大风险中发挥着重要作用。审计机关对地方政府债务多次开展审计,揭示地方政府债务管理中出现的新情况、新问题,尤其是苗头性、倾向性以及普遍性问题,推动完善管理、加强追责问责。《“十四五”国家审计工作发展规划》强调要“重点关注地方政府债务风险防控、隐性债务化解和地方政府债券资金使用绩效等情况,推动健全政府债务管理制度,遏制地方政府隐性债务增量、稳妥化解存量”。防范化解政府隐性债务风险,是政府审计的一项重要工作。 本文以2010~2018年我国30个省市为研究对象,聚焦政府隐性债务的流程管理和分类特征,从审计服务国家治理的视角出发,以举借环节和使用环节作为研究切入点,探讨政府审计对政府隐性债务风险的动态治理效应。研究发现:政府审计能显著降低政府隐性债务举借环节的增量风险,并提高隐性债务使用环节的绩效。具体而言,政府审计功能发挥能够有效抑制隐性直接债务和隐性或有债务的增量风险,但仅对隐性直接债务的使用绩效有较好的提高作用。进一步研究发现,在媒体关注度和市场化程度较高的地区,以及城市群所在地区,政府审计对政府债务风险的治理效应更强。 本文的研究贡献主要在于:一是基于“实质重于形式”和“穿透”原则,提供了政府审计防范化解政府隐性债务风险更为直接的经验证据,丰富和拓展了政府债务审计研究。政府隐性债务是地方政府债务治理的重点①,但现有研究仅从城投债的视角考察政府审计对政府隐性债务风险的影响(陈文川等,2019;崔雯雯和张立民,2021),本文从地方政府公共主体的视角切入,根据不同债务特征及相关政策规定,并充分考虑各种隐性债务政府承担的区间范围差异,对各类隐性债务赋予不同的风险权重及政府承担比例,估算隐性债务规模,更为全面地刻画了地方政府隐性债务。二是基于政府隐性债务流程管理的视角,动态考察政府审计对政府隐性债务的治理效应,打破了现有研究从期末存量规模的静态视角衡量债务风险的局限;同时,根据政府隐性债务的分类特征,细分隐性直接债务和隐性或有债务,提供了政府审计功能发挥的新证据和新视角。三是为强化政府债务风险防控、防范系统性金融风险提供政策参考依据。政府隐性债务风险防控是政府债务管理的重要内容,本文的研究成果为借助审计监督力量强化政府债务管理,提供了路径参考。 二、文献综述 现有研究对于政府审计功能发挥能够抑制政府债务风险,基本达成了一致结论(余应敏等,2018;仲杨梅和张龙平,2019;韦小泉,2020)。吴勋和王雨晨(2018)研究发现,审计揭示、抵御和预防功能皆能弱化官员晋升激励对地方政府债务扩张的影响程度。余应敏等(2018)研究发现,审计监督力度越大,地方政府债务风险越小;审计监督对财政分权与地方政府债务风险间的关系具有负向调节作用。仲杨梅和张龙平(2019)研究发现,地方政府债务风险与国家审计功能发挥显著负相关,财政透明度越低的地区,国家审计对地方政府债务风险的作用越显著。韦小泉(2020)研究发现,加强政府审计有助于降低专项债券风险,并且金融发展强化了政府审计降低专项债券风险的作用,政府审计和财政透明度之间存在一定的替代效应。而现有关于国家审计对政府隐性债务影响的研究主要聚焦于城投债(李静,2017;陈文川等,2019;崔雯雯和张立民,2019)和融资平台(蒲丹琳和王善平,2014)。蒲丹琳和王善平(2014)研究发现,地方审计机关实施的经济责任审计处罚力度越大,越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投融资平台债务的激励程度,进而降低地方政府投融资平台债务增长速度和债务风险。李静(2017)研究发现,城投债与地区经济发展呈倒U型关系,而政府审计能够提高(减少)城投债对经济发展的正向(负向)影响。陈文川等(2019)研究发现,全国债务审计后,地方政府显性债务风险显著下降,但地方政府通过城投债等隐性融资举债,地方政府隐性债务风险反而显著升高。崔雯雯和张立民(2021)研究发现,政府审计对政府债务风险的防范,体现在风险预警、增量风险控制和存量风险化解等层面,并且审计风险防范功能的实现存在显著的区域性差异。 现有关于政府审计对政府债务风险影响的研究,主要是从静态视角基于期末存量债务规模,以债务率或者负债率刻画债务风险(蒲丹琳和王善平,2014;李静,2017;崔雯雯和张立民,2021)。鲜有研究关注债务的使用过程,忽略了有效使用债务资金的能力。并且尚无经验证据从隐性债务的分类,考察政府审计功能的发挥。由此,我们从债务的举借环节和使用环节入手,结合政府隐性债务的分类特征,动态考察政府审计对政府债务的治理效应。 三、理论分析与研究假设 从债务的流程管理来看,债务的举借环节主要是增量风险,使用环节主要是效率风险,偿债环节则是偿付风险,各个环节风险之间存在一定的勾稽关系。地方政府隐性债务最大的风险就是不能偿还到期债务以及随之产生的后果(赵全厚,2017),即债务偿还能力的不匹配。债务偿还能力取决于债务资金使用的正当性、合理性和有效性,只有提高债务资金的使用绩效,为债务的偿还提供直接或者间接的支持,使得收益能够覆盖成本,才能从根本上控制隐性债务风险。因此,如何用好政府债务才是防范化解地方政府债务风险的关键所在。