拓展过程民主的澳门故事:咨询组织的制度实践

作 者:
张强 

作者简介:
张强,广州大学 法学院,广东 广州 510006 张强(1990- ),男,新疆乌鲁木齐人,法学博士,广州大学法学院讲师,主要研究方向为宪法学与行政法学。

原文出处:
公共治理研究

内容提要:

澳门咨询组织制度的建立起源于澳葡政府对族群利益的平衡与社会矛盾的调和。然而,澳门回归后,咨询组织制度已不再建立于殖民统治的历史背景,而是“澳人治澳”、高度自治的民主要求中,并发挥着社会治理法治化、巩固中华民族共同体意识的功能。澳门咨询组织制度在回归后20余年中不断根据居民诉求和社会实际变化而发展,其过程民主的特征主要体现在咨询组织设立的灵活性与多样性、成员构成的多元性与专业性、制度运作的规范性与公开性。借鉴澳门咨询组织制度实践的经验,内地全过程人民民主可以采取建立与完善咨询组织制度的方式,分别进行民众咨询与专家咨询,提升社会治理与立法协商的有效性,形成法治国家、法治政府与法治社会的统一。


期刊代号:D424
分类名称:台、港、澳研究
复印期号:2022 年 04 期

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       中图分类号:D676.59 文献标识码:A 文章编号:2097-0072(2022)02-0061-09

       DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2022.02.007

       一、引言

       民主已成为当今时代追求的主流价值,同时也成为论证正当性与合法性的基本理论。西方学者对于民主的理解通常可分为两种类型,一是遵循多数原则,即人民的多数是该原则的本质要求,政治权力集中在相对多数人手中就意味着建立了民治和民享的政府;二是遵循共识原则,该原则的核心在于尽可能多的人,申言之,它不仅承认多数人的统治优于少数人的统治,而且努力使“多数”的范围最大化,并试图限制权力。[1]1-4尽管两种模式的西方民主观在一定程度上发挥了有效决策与宽容友善的治理功能,但是这种以投票选举为主要表达的民主观可能忽视了投票选举后的多数人意见,乃至形成犯罪率高、少数族群疏离感强等社会问题。[2]488-493西方学者也对此民主形式产生了质疑。[3]习近平总书记指出,“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”[4]因此,当代全球民主发展规律需要以更加多元的视角去展现。

       中华人民共和国自成立以来不断探索符合中国国情的民主制度,建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众性自治制度等重要的民主载体,并以《宪法》予以确认,从而实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。随着时代的发展以及人民对美好生活的向往提升,全过程人民民主对未来民主发展亦提出了不断完善的导向定位。[5]

       作为中国的特别行政区,澳门因其独特的历史而既具有典型的大陆法系法制特征,又具有中华传统法律文化,形成了兼容共存、互补共生的融合社会。[6]327-332协商民主成为澳门重要的文化内涵。而与之相对应所建立的咨询组织则成为澳门落实协商民主的制度保障。探究澳门咨询组织制度一方面有助于我国全过程人民民主在微观层面的完善,另一方面亦可作为中国民主制度的有机组成部分参与国际对话。因此,本文拟对澳门咨询组织制度的历史发展与实践特征作出总结、分析,并通过该制度的回溯为全过程人民民主的发展提供借鉴。

       二、澳门咨询组织制度的建立与功能

       (一)回归前的澳门咨询组织制度

       澳大利亚学者杰弗里·C.冈恩将澳门回归前的管治历史划分为三个阶段:1557-1849年葡萄牙人向明清政府支付地租并着手殖民时期、1849-1967年葡萄牙人巩固统治时期以及1967-1999年主权实际交给中国时期。[7]11-15其划分的视角在于葡萄牙人殖民管治澳门的能力。1849年之前,居澳葡人以租赁者身份客居澳门,接受明清政府的管辖,并获允在其内部实行自治。1583年,所有居澳葡商选举出了由3名市议员、2名普通法官和1名检察长组成的议事会,开始负责管理澳门的市政卫生、市容、拨款支持医院和仁慈堂以及葡人社群的治安和司法,并被称为“东方第一个商人共和政体”[8]41-46,呈现出华洋分治的社会格局。而在鸦片战争后,葡萄牙意识到中华帝国的衰弱,随即派出亚马留任总督,强行侵占葡人居住区之外的土地,并将清政府的海关人员与香山县丞强行驱逐出澳门,造成澳葡当局实际上的管治。而1966年爆发的“一二·三”事件则导致澳葡政府签署《澳门政府对华人各界代表所提出的抗议书的答复》,华人社团开始与澳葡政府分享社会管治权,并产生了“半个解放区”的称谓。

       在后两个阶段,澳葡政府面临的管治难题一方面在于其内部的权力制衡上产生的摩擦,另一方面则在于澳葡政府对华人社会的管治疏离,甚至由于未曾致力于推广葡语而产生的沟通冲突。[9]51由于华人居于多数,澳葡政府又不得不考虑扩大政策的认同基础,确保社会管治的稳定性。因此,自1849年之后,澳葡政府开始逐渐引入了带有咨询作用的管治制度。1917年《澳门省组织章程》规定,总督在施行某些政策前须听取政务委员会的意见,但意见并不具有约束力;1933年《葡萄牙殖民地帝国组织章程》规定,总督立法和制定重大行政措施时必须咨询政务委员会的意见;1972年《澳门省政治行政章程》规定,总督在立法、草拟经济发展计划、进行500万元以上开支时必须听取省咨询会的意见。政务委员会等组织包括了非公务员委员,并逐渐接纳华人社群的代表,从而实现其加强管治的目的。

       1974年,葡萄牙发生了“四·二五革命”,庞大的殖民帝国开始瓦解。1976年,新的《葡萄牙共和国宪法》与《澳门组织章程》得以通过,澳门的宪制地位发生了重要转变,其从葡萄牙的海外省变为葡萄牙管治下的中国领土。随之而来的是管治制度的改变,越来越多咨询组织的设立成为澳葡政府提升管治能力的关键手段。根据《澳门组织章程》,澳门设立咨询会,负责对总督提交立法会的法律提案、总督将公布的法令草案、在当地生效的法规之执行规章、对当地经济社会等政策方针的订定等事项发表意见。咨询会由5名选任委员和5名任命委员组成,任期4年,其中选任委员由市政议会成员中选出2人、当地社会利益代表中选出3人,任命委员则由总督在当地社会上被公认为有功绩及声誉的市民中任命。尽管咨询会的意见没有约束力,但是重要法案和决策在出台前能够得到讨论和寻求共识,避免了重大的错误和社会争议。[10]

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