财政监督制度体系构建是国家财经治理近代转型的重要内容。学界对近代中国财政监督的研究，已经取得了一些不错的研究成果①。然而研究主要集中于对清末时期财政监理官制度的考察，而对北洋时期、国民政府时期财政监督制度的研究较为薄弱，尤其是对地方财政监督关注不足。本文试图从央地博弈的视角，对当时政学两界人士有关中央与地方财政监督权限划分，以及有关财政视察、财务稽核、财政督导、中央补助金等地方财政监督具体制度主张略作阐述，以便深化对地方财政监督近代转型的认识。 一、央地博弈下地方财政监督制度设计之缘起及其历史演进 近代中国中央对地方财政监督制度设计的提出，缘起于中央对地方财政指挥监督权的旁落、吏治腐败及地方财政混乱、中央各项军政建设费不断增加、域外预决算制度的输入等诸多因素。 清廷把对各省财政的监督权归属于户部（后改为度支部）的管辖范围，各省布政司完全受中央户部的指挥监督，对各省财政的监督事务直接由户部负责。但是，到晚清时期，因中央势力衰落，“督抚之事部院不尽晓”②，各省财政权渐次脱离中央。尤其清末时期中央对各省财政的监督几乎缺位，财政权基本上落入地方督抚之手，形成督抚专权之局面，在财政上“中央政府无不仰给各省”③。户部要求各省向朝廷汇报各自财政情况，各省往往为固守本省局部利益起见，对于此等事项敷衍塞责。户部多次奏请严令各省将财政状况据实上报，不得马虎了事，然而督抚仍充耳不闻，造成内外隔阂，度支部“不独各省收支实数不可得而周知，即其款目亦不可得而尽闻”④。北洋时期尤其是袁世凯死后军阀割据现象十分严重，厘金、盐税、田赋等大多为各省督军、省长把持，“各省收入仅有十分之一缴归中央，其余十分之九自行支配”⑤，中央对各省财政根本无法控制。国民政府建立后，虽然中央对地方的治理能力与北洋时期相比有所加强，但各省财政权力依然不能完全由中央控制。国民政府对省市财务行政几无督导可言，“地方征收与举债，中央无法予以实际的监督”⑥，省市各机关支用款项、征收税款等中央财政机关不能直接过问。正是因为中央对地方财政权不同程度的旁落，近代各时期中央政府皆试图加强对地方财政的监督，打破地方长官对省地财政权的垄断，以维护中央集权，消除内外隔阂，达到“以内治外”之目的。 晚清时期，各省财政混乱，财政常年亏款，东挪西借。1895年，陕甘巡抚陶模上奏称：“天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少，其弊可以想见。”⑦地方财政实际收支基本不符合户部条例，各省长官腾挪规避，创立各种名目，自用自销。各省官员尤其是胥吏极力搜刮地方财税，匿报、侵蚀等积弊重重，可谓“州县无岁不浮收，胥吏无岁不中饱”⑧，历年地方租税“尽饱胥吏之橐”⑨，“偷漏之原，半由于司事书差之贪婪，往往于正税之外，多方需索”⑩。北洋时期尤其是袁世凯死后地方军阀割据之下，“中央税与地方税混杂，以致中央应收之款，往往为各省所截留”(11)，中央无法行使对地方财政的监督。各省财政势力不断坐大，省政府有权编制预决算，募集公债，处分或管理省公产，甚至各省政府将各省款项自行经营，不受中央政府节制，因此“增强中央政府的财政汲取能力，以稳定中央税收成为北京中央政府的当务之急”(12)。国民政府建立后，虽然对地方的控制力有所加强，但地方财政仍然毫无起色，反而在省、县层层压迫之下地方财政陷入崩溃境地。鉴于上述诸多情况，近代中国历届中央政府先后派遣财政监理官、财政视察员等财政监督人员，对各地方财政进行核查整顿。这在某种程度上体现了中央对地方财政混乱、吏治腐败问题的不满，并带有防止地方政府敷衍塞责、整顿地方财政之意图。 甲午战后，清廷被迫偿还巨额的外债，以及后来在筹办“新政”尤其是编练新军等方面所需的各项军政、建设费用不断增加，“各省军政经费开支之巨令地方财政无法承受”(13)，“增加中央政府财源，确保中央的财政收入，便日渐成为清中央政府的一项理财措施”(14)。北洋时期，内战频仍，“中央与各省之军政费，增加无度”(15)。国民政府时期，中央政府的军政、建设费用仍然不断增加，尤其是受内战及抗战因素的影响，军政经费一直居高不下。近代各时期中央政府必须正视对各省地财政的监督，减少各省地的侵吞中饱现象，以满足各项军政、建设费不断增长的需要。 在我国传统财政系统中，因缺乏国家预决算制度，中央与地方财政之间往往不相联属，各省财政之间不相交涉。因国家财政散漫无纪，财务行政不统一，当年外人甚至讥笑我国为“非完全整齐之帝国”(16)。随着域外预决算制度输入中国，近代以来各届中央政府都欲仿行域外预算制度，把确立预决算制度视为“我国财务行政亟宜改良者”(17)中的重中之重，将省地财政权从地方行政长官手中收归中央，“以此加强对地方财政的管理和监督”(18)。各届中央政府派出财政监理官、财政视察员、财政特派员等，意在对各地方财政状况进行整体把握，为财政预决算制度的推行奠定基础。 受上述各因素的影响，晚清时期、北洋时期、国民政府时期皆力图强化中央对省地财政的监督，并采取了诸多措施。 为了加强对各省财政的监督，晚清时期先后启动了钦使巡查制度、财政监理官制度。就钦使巡查制度而言，清廷先后派遣刚毅、铁良等大员巡查各省财政状况。1899年7月，清廷派刚毅南下江苏、广东等地“查办各项税额”(19)，调查各省官员贪污腐败问题是其中的使命之一。刚毅采取了一些清理各省财政的措施，严格杜绝中饱，力图裁革浮费，以强化中央对省财政的监督。譬如，在布政司设立清理税务局，承担编造荒册、实征实解、清理赋税漕粮等任务。1904年，清廷派铁良巡查江苏等南方省份，要求其“将各该省进出款项，及各司库局所利弊，逐一查明，并行具奏”，同时要求其“务须破除情面，实力办理，以副委任”(20)。鉴于中央对各省财政权旁落，清廷派遣刚毅、铁良等大员巡查各省财政。这是试图打破督抚对省财政权的垄断、“重振中央政治权威”(21)之尝试，也带有整饬地方吏治之意图。 钦使巡查取得了某些成效，但临时性的财政巡查带有较大的随意性，而非稳定的中央监督各省财政之制度。监察御史赵炳麟向度支部尚书载泽建议，主张向地方派遣财政监理官，长期驻扎各地，将随意性监督转为稳定性监督。载泽接受此建议，把设立财政监理官视为清理地方财政的关键。清廷最终决定“简派财政监理官，分往各省清理财政”(22)。清廷于度支部之下设立清理财政处，各省设立清理财政局，专门负责办理清理财政事宜，财政监理官制度得以实施。财政监理官制度实施之初，监理员原本由各省自行选派。但因各省敷衍了事，清廷决定从度支部官员中选派，其中正监理官从度支部中丞参以下官员中选出再交朝廷钦定，副监理官由度支部直接派遣。当然，因度支部可派遣之财政官员数量毕竟有限，后来又不得不考虑吸收地方官员以为补充。
