宅基地制度是最具中国特色的农村土地制度，新中国成立初期确定的“居者有其屋”的农民居住保障功能贯穿该制度的变迁过程。随着我国城市化进程的推进，农民市民化在户籍上的体现愈发明显。然而不管户籍如何，继承人基于乡土情怀的传统特质和财产传递的合理诉求，继承父祖留下的宅基地上的房产与我国传统文化契合，也符合法律规定。鉴于我国现行继承立法就宅基地使用权继承持保留态度，和《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等相关立法的制度回避，宅基地使用权是否属于遗产、能否继承以及如何继承成为当前实践纠纷和学界讨论的焦点。学者汪洋从肯定与否定两个立场归纳了宅基地使用权可否继承的裁判理由[1]，奚巧群总结了国内学界关于宅基地继承的主流观点[2]1274。整体而言，已有研究或者回顾新中国成立以来的宅基地使用制度的变迁，或者从现行立法和理论中探寻宅基地继承的制度建构，却鲜有学者将二者结合起来去探究在宅基地使用制度发展中导致继承分歧的问题根源。用现代民法及物权理论并从现有制度中去阐释、证成宅基地使用权继承的适格性虽很重要，但回到制度设计之初并结合制度变迁去审视宅基地继承分歧频发的原因，找到当代制度构建应关注的要点，不失为一个新的进路。 我国宅基地制度发展至今可分为三个阶段：第一阶段为宅基地所有权和使用权“两权合一”时期（1949年-1961年）；第二阶段为所有权归农民集体和使用权归农户的“两权分离”时期（1962年-2017年）；第三阶段为所有权、资格权和使用权“三权分置”时期（2018年至今）。各个阶段宅基地上的不同权利配置决定了发生继承的主体、内容等均有差异，从而表现出不同的制度特征。 一、“两权合一”模式下的法源抽象和习惯调整 新中国成立之初，《中国人民政治协商会议共同纲领》提出，国家要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，形成土地私有的产权模式，并在1950年《中华人民共和国土地改革法》、1954年《中华人民共和国宪法》和1955年《农业生产合作社示范章程草案》中予以确认。据此，宅基地上的产权表现为所有权和使用权“两权合一”的模式。1956年《高级农业生产合作社示范章程》要求入社成员将私有土地转为合作社集体所有时仍强调“房屋地基不必入社”。宅基地及其上房屋属于私有财产并“被法律文本视为农民的基本生活资料”[3]。从继承角度看，1954年《中华人民共和国宪法》规定了“国家依照法律保护公民私有财产的继承权”，那么作为私有财产的宅基地在这一阶段是可以被继承的。但是，这一时期我国还没有专门的继承法，继承规则也只有《中华人民共和国婚姻法》中“夫妻之间、父母子女之间有相互继承遗产的权利”的基本条款，这些原则性的规定对宅基地继承难以提供规范指引。 由于立法尚未形成具体指引，而现实中的继承问题也非《中华人民共和国宪法》的一个原则性规定和《中华人民共和国婚姻法》中夫妻、父母子女之间的关系即可描述和解决的，所以，上述抽象性规定只为宅基地继承提供了一个基本方向，在具体继承关系中，人们主要基于血缘、宗亲等关系适用传统礼法。以继承人的确定为例，与被继承人有亲子关系、赡养被继承人、被继承人死后为其抬棺等民间习惯是确认继承人的主要方式，土地、房屋是当时主要的遗产内容。基于宅基地私有的制度设计，被继承人死亡时，其宅基地及之上房屋属于私人财产，由上述继承人继承，既符合立法的原则性规定，亦与民间习惯共融。 在当时百废待兴的时代背景下，这样的制度建设已属不易。而从土地制度建设的角度看，国家通过土地改革对土地进行重新分配，实际上是进行社会秩序格局的重构。对于新生的中国来说，如何经由土地改革实现国家基础的稳固，让国家能够顺利、有效地嵌入基层社会，重构国家治理的社会基础和阶层结构，成为新中国成立初期土地改革的一项重要任务[4]。宅基地上的继承问题难以成为当时制度建设的主要内容。因此，这一阶段宅基地上的继承问题的重要特点是，在立法原则性规定下依靠民间习惯进行调整。只是这一阶段时间较短且产权在下一阶段发生了根本性变化，没有形成有效的制度连贯和有益的制度经验。 二、“两权分离”模式下的准规范法源依赖和制度障碍 人民公社化运动开启了宅基地所有权和使用权“两权分离”的模式。在这一阶段，立法整体上较为滞后，制度的变革主要依赖政策等准规范法源。与此同时，宅基地使用权的制度设计与继承的要求不符，继承宅基地上的房屋是传统文化的精神诉求，但“房地一体”物理结构是继承宅基地使用权的客观需求，继承制度与宅基地使用制度之间存在产生冲突的必然性。 （一）制度形式：立法滞后与政策迭加 1962年《农村人民公社工作条例修正草案》以党内法规的形式第一次采用“宅基地使用权”概念，宅基地所有权和使用权首次分离并分属不同主体。只是这种“两权分离”的模式到1978年才以根本法的形式确认。此后，国家关于宅基地使用的相关制度在《土地管理法》《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等立法中得以体现，但更多的立法主要是地方政府规章，甚至只是县（市）等非立法主体制定的规范性文件。继承方面只有1985年《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》），且在该法中并未体现出与宅基地使用权继承相关的内容，仅就房屋属于遗产作了规定。这成为宅基地上房屋可以继承的法律依据，此外别无其他。因此，规范法源没有解决宅基地上的继承问题，立法在这一领域呈现真空状态。
