地方公费师范生政策是不同地区加大乡村教师队伍建设的统筹、决策与管理力度，针对乡村教师队伍数量不足、质量不高、稳定性不强等方面问题的一项综合治理措施，是贯穿师范生选拔、培养、就业、使用全过程的一项教师供给与补充政策。从农村教育发展的内部视角看，地方公费师范生政策的出台与实施是教育资源城乡配置不均衡问题的一种内部干预与调适，是乡村教育保存、维持自身既有相对优势资源的“留住机制”。从人才政策变化的外部视角看，自2006年开始并持续实施至今的地方公费师范生政策，已经提前显示了其与《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》所提出的“引导人才流向乡村”制度取向的高度一致性，成为乡村教育人才引导性回流的重要通道。为进一步检视地方公费师范生政策在不同省份、不同时间段的差异，研究地方公费师范生政策设计、实施及演进的制度功能及其实现机制，本文收集并整理了30个省份15年来地方公费师范生的省级政策文本，尝试从劳动力迁移理论出发，从预约回流的拉力[1]、限定回流的约制力、激励回流的引力三个制度功能角度，结合能动主体的行动能力、理性选择、契约原则等多个影响维度，对这一政策的引导性机制功能进行分析，以期为乡村教师补充政策的进一步优化提供新视角。 一、政策的预约功能与回流拉力 区别于一般的劳动力回流现象，地方公费师范生政策在师范生尚未走出本地之时就已经通过签定三方合同，预先约定毕业之后回到本地学校就业。所谓预约功能指的便是该政策对于未来教师劳动力进行预先选定并对未来教师招募与补充工作进行预先约定的效力设计。三方签定的定向委托培养合同既对标于增加乡村教师供给的政策目标，同时也是师范生招生培养与教师补充整合一体的政策手段。可以说，地方公费师范生政策及合同文本所呈现的主要功能便是对师范生回流就业的预约，至于三方合同中对师范生培养规格、标准、责任与义务的协定内容，也可看作对预约回流人员基本质量的规定与保障。 一般说来，预约回流的方式之所以得到社会认可，离不开包括师范生在内的大学毕业生城市就业困难加大以及乡村外出劳动力回流现象增多的社会经济发展背景。1998年以后，知识失业问题就已经成为一个令人头疼的社会问题。其主要表现为失业人群中高学历人数在增加，大学生初次就业率呈下降趋势，教育过度，人才高消费等。[2]虽然地方院校培养出来的师范专业毕业生，在校期间获得了中小学教师资格证，但能够顺利地从事教师职业不足四分之一。[3]于是，引导大学毕业生基层就业、引导农村大学生回流，到乡村学校任教，开始成为加强农村教师队伍建设的重要举措。2004年，湖北省启动“湖北省农村教师资助行动计划”，每年选派几百名大学毕业生支教农村。[4]2006年开始，教育部等部委实施“农村义务教育学校教师特设岗位计划”，每年通过公开招考选聘数万名高等学校毕业生到中西部贫困县农村学校任教。[5]同年，中组部等八部委联合印发了《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》，其中一个重要内容便是以志愿者身份到农村学校任教。 受政府加大对农村青年创业就业支持力度的影响，农村大学生群体返乡就业意愿随之上涨。一项实证研究表明，45.3%的大学生有到农村就业的意愿。[6]农村大学生毕业后回流就业也逐渐被社会所接受，并不失为一种理性选择。与选择、接受一部分回流的大学毕业生进入农村教师队伍不同，一些省份希望以更加积极、主动的姿态提前参与未来农村教师的挑选与培养，并且确保这些预约回流的学生可以接受到地方教育行政部门所期望的教师教育。这便是地方公费师范生政策率先于国家师范生公费教育政策得以出台的重要背景，由于受到国家政策的激励，实施省份得到不断发展。 早期预约回流的教师教育称作免费师范生教育，最早始于湖南省。随着2007年部属师范大学师范生免费教育政策发布，《教育部2008年工作要点》提出“要继续做好部属师范大学实行师范生免费教育试点工作，支持有条件的地方试行师范生免费教育”，进行探索的省份数量逐渐增加到10个。2012年，《国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育意见的通知》明确提出，“鼓励支持地方结合实际选择部分师范院校实行师范生免费教育，为农村中小学和幼儿园培养大批下得去、留得住、干得好的骨干教师。各地可探索实行公费培养、学费补偿和国家助学贷款代偿等多种免费方式”之后，实施省份增加至20个。 如果说之前各省的选择只是对师范生免费教育政策试行阶段与完善阶段的积极参与和行动，那么从2015年开始实施“乡村教师支持计划”，明确“鼓励地方政府和师范院校根据当地乡村教育实际需求加强本土化培养，采取多种方式定向培养‘一专多能’的乡村教师”，则意味着该项政策进入全面实施阶段。尤其是党的十九大提出实施“乡村振兴战略”，加强农村专业人才队伍建设，鼓励社会各界投身乡村建设，创新乡村人才培育引进使用机制，不仅教育因素，社会因素和制度因素也开始在地方公费师范生政策中逐渐发挥重要作用。2018年3月28日教育部等五部门印发《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》，“将‘免费师范生’改称为‘公费师范生’，履约任教服务期调整为6年。推进地方积极开展师范生公费教育工作”。作为乡村教育发展的目标群体，强化乡村教师职前教育的制度设计，预约师范生回流任教，成为绝大多数省份尝试教师教育改革与创新的自觉行动内容。(见图1)
