中图分类号：D821 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2022)3-0054-08 一、问题的提出 随着全球化水平的提高，加速了世界政治经济地图的重塑，民族国家权威出现上移至超国家行为体，下移至次国家政府行为体，外移至社会行为，地方政府“走向世界”已经成为普遍现象。次国家政府行为体积极登上国际舞台，参与国际事务，被越来越多地纳入国际关系研究议程，同时外交内涵得到进一步外延，出现了许多描述次国家政府对外关系的术语，如“次国家政府外交”“平行外交”“小外交”“多层次外交”以及“次主权外交”“次中央外交”等。这些概念突出了次国家行为体尽管不是主权行为体，但它是一个国际行为体，说明“次国家政府参与国际事务不仅可能，还可以促进国家利益的实现”。[1]在西方学者眼里看来，“政策与行为体间的多层关联性的‘整合外交’代表着新的外交未来”。[2]改革开放的不断深化和城市体系的不断更新，区域和中心城市已经成为中国经济发展的重要支撑，地方政府也在中国经济发展中发挥了关键作用。地方政府通过竞争利用经济能力塑造了区域经济和社会发展，并积极参与国家对外开放，在中国的外交政策中也扮演着越来越重要的角色，如“排头兵”“重要门户”等。其中，澳门特别行政区是一个典型。 澳门位于中国东南沿海，地处珠江西岸都市圈，背靠珠三角经济腹地，是中国两个特别行政区之一，在中西交往历史中一直处于特殊地位，开埠后一直是贸易泊口、远东国际转口贸易枢纽和中西文化交流的桥梁。澳门回归后，在“一国两制”方针指导下，中央授权澳门，可自行处理地区性的经济、文化对外事务，可以以“中国澳门”单独同世界各国、各地区互设机构、签订有关双边协议、参加国际组织和缔结国际公约、签发护照和旅行证照等对外事务权力。[3]这表明澳门特别行政区，作为国家非主权性的地方行政和经济实体，具有一般国际关系行为体的普遍性，又具备了单一制国家地方政府所不拥有的外事权，或比联邦制国家次国家政府外交权更大独立性的特殊性，这是澳门的一大优势，但其中的发展规律是什么？如何发挥其独特优势服务于中国特色大国外交？如何践行“国家所需，澳门所长”，进一步提升在中央授权下的对外活动空间是需要关注的议题。 澳门对外关系研究一直是学术界关注的议题，研究领域涉及面广、内容丰富，澳门对外关系理论适用问题、澳门对外关系功能、澳门对外关系实践成就等。就国际法主体和国际人格资格而言，有学者认为中央授权特别行政区对外事务权力，属于国内法意义的自治，不同于国际法主体，[4]但有学者认为澳门拥有特殊的历史和现实，拥有一定限度的国际法律主体资格[5]或有一定程度的国际人格；[6]在澳门对外关系的理论上，有学者认为现有次国家行为体对外关系理论并未能涵盖澳门对外关系内容；[7]在澳门对外关系功能上，澳门可以成为中国跨文化国际交流平台、[8]推动民间外交、[9]经济交流桥梁、[10]亚太和拉美之间的合作平台。[11]另外，还有研究总结了澳门回归以来对外交往的现状与成就。[12]这些研究有助于我们了解澳门作为“次国家行为体”的作用，但澳门具有一般次国家地方政府所不拥有的特殊性，这种特性往往更是澳门服务中国特色大国外交和拓宽自身对外活动空间的独特优势。 中央政府授权澳门享有高度独立的外事权，以扩大澳门对外活动空间，创造有利于澳门发展的外部环境，实现保持澳门的长期繁荣与稳定的功能，从这一层面而言，澳门对外关系与功能性“平行外交”理论的另一种需要不谋而合。因为澳门没有外交权，但是在中央和基本法的授权下，有广泛的对外事务权，它是以推广经济、文化联系，保持地方长期繁荣稳定为目的，是符合国家利益的。因此，文章基于澳门外事权的特殊性，借鉴功能性“平行外交”理论精髓，而不是照搬平行外交理论，讨论与“一国两制”宪政结构下特别行政区对外关系的适用，以期更好地解释澳门广域对外交往活动的现象与问题。 二、功能性平行外交理论与特别行政区对外关系的适用 20世纪80年代，国际关系全球化，将原本隔离或区分的国际政治与国内政治紧密联系在一起，世界开启相互依赖时代，全球社会正逐渐成长。现代国际关系中民族国家的权力转移，下沉方向促进“次国家行为体”与国际社会的有效互动，对传统国际政治单一行为体产生了冲击。随着对次国家行为体研究的不断深入，学者们对针对不同的次行为体的外交案例进行总结，归纳出较具代表性的“平行外交”“多层外交”理论，文章所要讨论的主要是前者。 (一)功能性平行外交理论的兴起与发展 平行外交，最早由密切尔曼(Micheimann)和帕纳耀惕·索尔达托(Panayotos Soldatos)在1990年《联邦主义和国际关系》一书中，提出次国家政府的平行外交理论。[13]后伊夫·杜恰切克提出以“小外交”对应中央“大外交”的“平行外交”理论。这一理论认为，地方政府在国际事务中可充分发挥自主性，可从事“平行于中央政府外交开展国际活动，通常与中央外交相互合作、互为补充，但有时也有冲突”。[14]杜恰切克还认为平行外交运作因不同的对象有所差异，他按照次国家政府的地理位置与政治级别，将平行外交划分为“跨国界区域间、次国家政府间、全球性”三种。[15]台湾大学学者辛翠玲也指出“平行外交的课题在法语世界很流行，尤其是全球性平行外交”。[16] 帕拉德(Palad)、阿德库尔(Aldecoa)和基廷(Keating)根据全球性平行外交目的导向不同，将平行外交细分为“功能性平行外交”(functional paradiplomacy)和“认同性平行外交”(identity-based paradiplomacy)。[17]功能性平行外交是指地方政府为了获得更多资源支持，促进本地区的经济发展与繁荣，如对外贸易上，同更多的国家或地区争取更多的经济协定。所以这一平行外交不会与国家的整体利益发生冲突，甚至可以说是对国家外交政策的补充和支持，通常可以得到中央政府更多的权力授予，更多的人力、物力支持，实现“双赢”局面。认同性平行外交，是为了使地方内部获得更多的身份认同支持，直接通过政治手段强力诉求突破现状，以获得独立或民族建国，等于是一股分离主义力量，想要从原来独立主权国家中拆散，如加拿大魁北克。这一平行外交触碰了国家主权的神经，与功能性平行外交截然相反，必然出现兵戎相见。[16]
