20世纪90年代以来，台湾地区进行了七次“修宪”活动。其中，李登辉主政时期的六次“修宪”，基本实现了“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁主政时期，为纾解施政困境，台湾地区开启第七次“修宪”活动，对台湾政治结构及两岸关系产生破坏性影响。目前，学界关于1990年代以来台湾地区“修宪”研究的学术成果较多，主要集中在李登辉主政时期的六次“修宪”及其对台湾政治、社会及两岸关系的影响①，为本文研究提供了丰富的视角和研究基础。但有关台湾地区第七次“修宪”的专文论述较少，缺乏系统的梳理、介绍与研究。②本文拟从陈水扁施政困局出发，在简述台湾第七次“修宪”过程及动因的基础上，揭示台湾当局第七次“修宪”的本质特征，分析该次“修宪”对台湾政治结构及两岸关系的破坏性影响。 一、陈水扁当局推动“公投入宪”原因及各方态度 李登辉主政时期曾进行六次“修宪”，抛弃了两蒋主政台湾时期的“反独”精神，将“两国论”及“一边一国”论调贯穿“修宪”活动，通过重新选举“国代”“总统公民直选”和“取消行政院长副署权”“冻省”，最终完成“国大虚级化”，基本完成“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁接任后面临的首要问题是“朝小野大”，即国民党在“立法院”占据多数席位，“行政权与‘国会多数决’机制可能经常出现脱钩的情况”，导致“政治僵局不断出现”。③鉴于此，陈水扁提出成立“跨党派联合政府”的对策，包含4个方面内容：“1.共同推动‘国会’改革，‘立法委员’席次减半，单一选区两票制；2.在‘国家’安全上，坚持‘中华民国’是‘主权独立国家’；3.在社会福利上，统一发放敬老津贴；4.落实‘经发会’322项共同意见。”④该建议并未获得国民党、亲民党、李登辉等支持，加之民进党素有“派系政治”传统，“无强有力的‘中央党部’作为政策协商的机制”，也无法“发挥以党领政的功能”⑤，“跨党派联合政府”设想流于空谈。 面对施政困境，陈水扁及民进党当局决定进行第七次“修宪”予以纾解。陈水扁指出，李登辉时代台湾地区经过六次“修宪”，所谓的“民主制度与形式”已经“初具规模”，但民众仍“不习惯完整深入、具有包容性与多元尊重地讨论公共政策，在民主形式中尚未发展出成熟的民主内涵”。⑥所以“修宪”是“越修越乱”，“整部‘宪法’变得支离破碎”。⑦鉴于此，陈水扁极力鼓吹“制宪”而非“修宪”，但又囿于对两岸关系“四不一没有”的承诺，更改为在“‘不改国号’、不宣布‘台独’、不将‘两国论入宪’等前提之下，维持‘中华民国’的‘国号’，将‘领土’‘主权’‘国民主权’等内涵，一体更新”。⑧2004年5月，陈水扁、吕秀莲搭档竞选，以50.11%的微弱优势当选台湾地区正、副领导人。陈水扁在“就职演说”中再次表达推行“宪改”的决心，设想建立一部“合时、合身、合用的新宪法”⑨，实现“公投入宪”“废除国大”，最终完成“台独”的根本目标。 台湾当局推动“公投入宪”的第一步是由“立法院”审议通过“公民投票法”。⑩2003年11月27日，“立法院”经“三读”程序宣布通过“公民投票法”，包括四个方面理由：(1)“立法院”得就重大政策提案交付“公投”；(2)“全国性公投审议委员会”之组成，依“立法院”各党团席次比例推荐产生；(3)过高的提案、连署及通过门槛，严重悖离“直接民主”的精神，妨碍“人民意志”的表达；(4)“公投提案”及审核之程序部分条文彼此矛盾，以致窒碍难行。12月12日，“行政院”正式向“立法院”提出复议案。29日，“立法院”以118票对95票，维持原决议，复议案没有获得支持。31日，陈水扁签署“公民投票法”，标志着该法案正式生效。 “公民投票法”通过后，接下来即通过“修宪”推动“公投入宪”。在这个问题上，国、亲两党与民进党有不同诉求。国民党和亲民党提“公民投票”是以实现“直接民主”为口号，希图解决“国大”被废除后的有关“领土”和“修宪”等议题的“复决”问题，但排除通过“公投”实现“台独”的目标。民进党所提的“公投”，根本目的是通过“公投”实现“制宪”和“法理台独”。2003年9月，陈水扁在民进党的党庆上就公开提出要采用“公投”方式来“制宪”，宣布“不再重蹈‘修宪’的覆辙，而是要毕其功于一役，希望在2006年民进党20年时，经由‘公投’共同催生台湾新宪法”。(11)他还制定了具体的时间表，即“2003年完成‘公投立法’、2004年实施‘公投’、2006年‘制宪’、2008年实施‘新宪’”。(12)在“公民投票法”通过后，陈水扁立即宣布根据第17条规定将于“总统”大选同日举行“防御性公投”，实际上是想借“公投”炒作两岸关系和“统独”话题，为2004年大选拉选票，伺机谋求“连任”。(13) 陈水扁的提议也为岛内“台独”势力所利用。以李登辉为首的“群策会”在岛内四处活动，成员既有李鸿禧、萧新煌、施正锋等学者，也有苏南成等社会公职人员。李登辉宣称“公投已经成为民意主流”，以此“号召”台湾人民发挥“头家”意志，制定“一套自己的宪法”，同时还要透过“公投”来“表达自己的看法与主见，而不是再任人摆布”。(14)在“群策会”举办的论坛上，李登辉的每一次发言都极具煽动性，还借机挑衅大陆，“台独”野心昭然若现。 时任国民党主席连战明确表示：“摒弃任何有关台独的主张，坚决反对‘两国论’‘一边一国’‘制宪正名’”等。(15)国民党有再次执政的考虑，所以并不反对“公投入宪”，但反对“制宪正名”，反对“台独”。
