新中国审计制度建立以来，投资审计作为国家审计的重要组成部分，历来是国家审计的品牌和亮丽名片，在审计署党组的领导下，紧扣审计职责，在推动深化改革、促进社会经济发展、加强反腐倡廉建设、提高政府投资绩效等方面发挥了重要作用，做出了历史性贡献。随着我国社会主义市场经济体制的建立完善和投融资体制改革的不断深化，尤其是党的十八大以来，党中央对审计监督工作提出了一系列新思想、新战略、新要求，投资审计的客观环境和法治条件发生了深刻变化，必须在新的起点上，与时俱进，开拓创新，研究投资审计面临的重大理论和实践问题，大力推进投资审计的转型发展和现代化，更好地服务于党和国家工作大局。 一、重新审视新时代公共投资审计 进入新时代以来，投资审计面临着全新的客观环境，必须从当前的实际出发，着眼未来，全面审视和重新认识投资审计，这是破解当前投资审计理论和实践难题的逻辑起点。 首先，投资审计的理论研究存在先天不足，带有明显的传统经济体制色彩。在传统的计划经济体制下，国家实行统收统支的高度集中财政管理体制，政府投资和企业投资融于一体，全社会固定资产投资统称为基本建设投资。在此基础上产生了与当时社会经济环境相适应的投资审计理论、实践和法规。这种源于计划经济的认知和理论与今天的客观现实是相悖的，在审计实践中带来了一系列消极后果，如造成审计对象和范围模糊，传统投资审计以政府投资和政府投资为主的资金来源和资金性质确定对象和范围，但不能适应投融资体制改革后出现的投资主体多元化、融资渠道多样化、资金来源社会化的新业态、新模式，即对企业投资或以政府和社会资金合作方式建设的机场、水电、核电等关系公共安全、公共资源、公共利益的重大建设工程项目的审计监督，处于缺位、不到位的现象；容易模糊投资审计的功能特点，与财政审计、企业审计等专业审计边界不清晰，个性特征不明显，存在内容交叉重复，在外人看来都是审计监督，内行讲不清，外行看不明。 其次，理论研究滞后和缺位严重影响了投资审计实践。一是某些基本问题还没有深入研究清楚，造成认识和实践的困惑。在长期的审计实践中，普遍认为投资审计的主要任务是对重大建设项目进行审计监督。而目前法律法规和行政性文件对重大建设项目均没有明确规范性界定。重大建设项目既不是一个法律概念，也不是规范的学术名称，只是约定俗成的说法，在不同的历史阶段和制度环境下，其内涵和外延会随时代要求不断发展丰富和变化。如果投资审计理论研究不能与时俱进，深入思考，就很难把握和适应这个特点变化。我们梳理党中央国务院有关文件和调查研究发现，关于政府资本性建设支出的表述很多而且很不规范统一，常见的表述有“重大建设项目”“重大投资项目”“重大项目”“重大工程”“重点投资”“公共工程项目”和“公共投资”等不同提法。当前，国家发展改革委主要依据2004年发布实施的《国务院关于投资体制改革的决定》管理投资项目，对使用政府投资的建设项目实行审批制；对不使用政府投资的重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准制；其他项目备案制。实际工作中，一般把上报国务院审批、核准和备案的建设项目视作重大投资项目。这些项目不是简单地按照投资主体、资金来源划分，更多的是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益等方面考虑。由于基础研究的缺陷和不足，各级审计机关对什么是重大建设项目、什么是重大投资项目等的理解也不一致，在实践操作中投资审计是审资金为主还是审项目建设为主摇摆不定，甚至反复折腾“翻烧饼”。二是投资审计职能发挥易出现偏差。实践证明，理论认识上的陈旧落后和迷茫，很容易束缚和误导实践，影响投资审计职能的全面正确发挥。事实上，有的地方审计机关把大量精力和审计资源用来搞“凡投必审”，将审计重点放在核减工程造价上面，忽略了投资审计其他重点内容，如投资决策、征地拆迁、建设管理、环境保护、投资绩效等，审计履职尽责不充分。有的甚至将国家审计监督职能前置，介入工程管理，出现了强制或变相强制以审计结果作为结算依据的“以审代结”等问题。另一方面，目前部分审计机关对投资审计的地位作用认识不到位，在审计项目计划安排和工作任务安排上没有把投资审计作为国家审计的重要组成部分来通盘考虑，对投资审计的专业性、复合性特点考虑不多，发挥投资审计的优势不到位，没有将其作为“军种”独当一面开展工作，而是作为一个“兵种”发挥辅助作用，不符合当前投资审计实践的需要，既不利于发挥投资审计人员业务优势，提升投资审计队伍的实战练兵和专业能力，一定程度上也影响投资审计人员积极性、专业性和人才队伍建设。 为解决上述问题，我们围绕新时代党中央国务院对投资审计所作的具体指示，必须深入研究和彻底弄清投资审计是什么的问题，对新时代公共投资审计进行重新定义，作出符合客观实际的新概括。首先，系统研究党中央国务院关于加强对重大建设项目进行审计监督的有关要求。习近平总书记多次指出，要加大对经济社会发展重大战略、重大举措、重大项目、重大资金等落实落地情况的审计力度，更好发挥有效投资的关键作用，推进重大项目建设。要聚焦政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节，坚决查处基础设施建设、项目审批等方面的腐败问题，建设优质工程、安全工程、阳光工程、廉洁工程。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求实现审计监督全覆盖，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等开展全过程跟踪审计。2015年国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》明确要求“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督”。可见，除政府投资和以政府投资为主的建设项目外，对国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他重大公共工程项目进行审计是党中央国务院对投资审计工作提出的明确的、具体的要求。其次，归纳总结公共投资审计新实践、新探索、新经验，把握新趋势。审计署近年组织开展的重大公共工程项目审计，如金沙江下游四大水电站、大兴国际机场、11条高速铁路等审计实践均突破了政府投资和以政府投资为主的传统领域。部分基层审计机关也开展了对以PPP模式建设的公路、机场、市政设施、港口等基础设施项目审计，发现并揭示部分地方以PPP名义变相融资、违规举债，部分项目违规运行，增加了地方政府潜在财政金融风险和企业经营风险等问题，取得良好效果，充分论证了对PPP等项目进行审计监督的必要性、可能性。第三，研究借鉴国外审计通行作法。从国际上来看，对PPP等重大建设项目进行审计监督也是国际普遍做法。英国等西方发达国家由于市场经济发展成熟，法律环境稳定，不仅是PPP的发源地，也是当前主要的PPP市场。西方发达国家PPP项目的共同特点是政府将提供公共服务的日常控制权授予私营部门，这就可能会导致“道德风险”和“逆向选择”，一方面会给政府投资带来风险，另一方面也会带来服务公共产品和服务质量、成本、定价的隐患。发达国家审计机关很早就关注到了PPP项目可能产生的风险，及时开展了对PPP项目的审计监督。
