牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，需要金融机构的自律，也需要监管部门的协调。在金融市场中，由于监管失灵的存在，更需要金融监管部门的再监督。金融调控和监管的普遍缺失会给国家金融市场的稳定带来巨大破坏。如果市场失灵的纠偏由金融监管机构实施，那么监管行为本身的纠偏又由哪个部门实施呢？据此，James et al.提出了“人民卫士”能够改善金融监管。作为评估和报告金融监管的编外专家团队，可以降低监管过失发生的概率和造成的损失。然而根据James et al.的观点，在美国的金融市场，尚不存在满足此职能的机构设置，需要重新建立一个代表公共利益的机构，对金融监管进行合理、专业、独立的评估。这一机构在对于存在严重缺陷的金融监管机制来说，不可或缺。 然而在我国，国家审计作为防范金融风险的第三道防线，毅然在承担着监管者的再监督职责，并具备纠偏金融监管失灵的职能。国家审计究竟与金融监管存在哪些差异，为什么国家审计可以有效履行监管的再监督职责呢？本文将从监管目标、监管主体、监管客体、组织模式、监管激励等维度剖析国家审计与监管体系的关系，试图厘清二者之间的关系，梳理国家审计更利于促进监管，发挥监督功能的依据。 二、审计目标与监管目标的比较 目标是行为的预期成果。金融监管与国家审计的目标不同，是影响其行为的重要原因。金融监管兼具行业发展与行业监管的双重职责，而国家审计仅具备监督职责，因此，二者存在本质差异。 金融监管的目标伴随监管理念的发展而不断变化。早期，金融监管强调微观审慎监管，维护金融机构稳定是金融监管的单一目标；伴随金融监管目标的多元化，逐步关注监管的效率性、公平性等，Spong提出金融监管目标分为稳定、效率和公平三个方面。1997年亚洲金融危机后，“宏观审慎”开始广泛运用于中央银行以外的领域，并逐渐发展成一套完整的金融部门评估项目（FSAP）。宏观审慎监管通过防范系统性风险来避免金融危机对宏观经济造成破坏，而微观审慎监管则是防范单个金融机构的风险从而避免给消费者带来损失，不考虑对整体经济的影响。 由此可见，金融监管具备微观与宏观、发展与监管的双重特征。第一，金融监管微观审慎监管与宏观审慎监管的有机结合。宏观审慎监管更多关注的是宏观经济层面。根据金融监管部门的职责不同，部分监管机构关注金融领域的宏观系统性风险防范，以期维护金融稳定，防范金融危机，维护金融安全。如我国成立的金融稳定委员会，以及人民银行均在职能中有所体现。微观审慎监管则关注的是金融机构的微观经济行为，部分监管机构更为关注个体金融机构、个体金融活动等。如微观个体是否能够稳健运行，以及微观行为是否合法合规等。如银监会、证监会、保监会，以及监管部分金融业务的发改委、国资委等政府监管部门。第二，金融监管是行业发展与行业监管的有机结合。金融监管，根本要落实到“监”与“管”。然而，在我国，基于政府官员的激励制度，存在晋升锦标赛的现象，虽然这一理论本意在于阐述20世纪80年代开始，我国地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛，但是在金融监管领域，这种政绩的比拼也一直存在。金融监管机构业绩之一在于所处行业的快速发展，如在保监会披露的保险统计数据报告中，首先披露的是保险保费收入、赔款和给付支出、资金运用余额、总资产等同比增长幅度的数据。尤其是地方监管局的监管目标相比之下更为模糊，在发现相关问题时，出发点更多是如何将违法违规事件掩盖，而不是强化监管维护市场经济秩序。虽然，在近期文件中，已经重视到这一问题，但是政策的传导执行以及执法观点的转变仍然需要时间。 相比之下，金融审计更利于执行防范金融风险，维护金融安全的目标，其更关注宏观性，强调监管执行的再监督。一方面国家审计目标更注重宏观性，作为党和国家监督体系的重要组成部分，金融审计目标包括防控金融风险、维护金融安全、促进金融改革、推动经济高效发展。这与宏观审慎监管的目标较为相似。另一方面，国家审计职责在于“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。”监督目标较为明确，而不存在行业发展的双重任务。 因此，本文认为，金融审计的目标更为宏观和独立。不仅揭示金融领域重要的违法违规线索，更注重立足于国家经济高质量发展，揭示行业中存在的重要问题。金融审计的独立性，促使金融审计的目标仅限于再监督，而不需要在监管的同时考虑行业发展，便于更好地履职“金融守护人”的职责。 三、审计主体与监管主体的比较 主体是与之客体对应的概念。卜君和孙光国提出会计准则运行主体分为制定主体、执行主体和监管主体。本文认为，在金融监管中分为立法主体①、执法主体和监督主体。需要指出的是，虽然审计机关也是执法主体的组成部分，但是基于其主要的监督功能，本文此处界定为监督主体。 立法主体，是指起草有关法律和行政法规草案，制定完善有关金融机构业务活动、运行管理等规章规则，发布与履行职责有关的命令和规章的主体②。不仅包括国务院、人民银行、银保监会、证监会等法定监管机构，也包括相关的自律协会等。 执法主体，是指金融监管机构依照相关的法定职权和程序，行使管理职权、履行职责、贯彻和实施相关法律法规的活动。金融监管具有专业性，虽然执法主体较多为立法主体，但是存在部分差异。针对法律而言，立法主体为全国人民代表大会，“一行两会”等监管部门承担法案起草；针对具体行业规章而言，“一行两会”既为立法部门，又为执法部门，且执法部门的范围可扩大至下属的分支机构、派出机构、下属单位等。 监督主体，是指依照相关的法定职权和程序，对法律法规政策本身的评价、对其执行效果的监管以及执法行为监督的主体。金融市场的监督主体，以相关金融领域的金融稳定委员会、“一行两会”等监管机构为主。当然，也包括党和国家监督体系的其他组成部分，以及群众监督、媒体监督等不同的监督形式。而国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分。 国家审计的主体特征优势在于独立性，即国家审计具备监督独立性。在立法主体、执法主体与监督主体之间，均不乏金融监管机构的身影。虽然在金融监管机构内部，三者存在一定的独立性，即由其不同部门履行相应职责，但是依然存在立法效果、执法效果与监督效果冲突影响下的彼此抵消。
