改革开放以来，我国中央及地方各级政府相继出台了一系列权力制约与监督的反腐败政策，基本上已经建构起相对完善的反腐败立法体系，反腐败工作也在不断地推进，但一些政府及其部门在执行反腐败政策时，囿于个人利益、地方利益或者部门利益，出现了诸如“上有政策、下有对策”，“政策走样”，“有令不行、有禁不止”，“选择性执行”，象征性执行、盲目性执行等问题。反腐败政策执行没有有效遏制腐败的蔓延，腐败人数仍然居高不下，腐败金额屡创新高，腐败造成的经济损失仍然巨大，落空反腐败政策意图、扭曲反腐败政策目标，消解了反腐败政策权威，削弱反腐败政策的执行力，损害了党和政府的公信力，严重阻碍了国家治理能力的提升，折扣或弱化国家治理效果，引发社会对反腐败政策体系产生怀疑。 反腐败政策没有得到有效执行，原因尽管是多方面的，其中一个最重要原因在于反腐败政策执行缺乏必要的监督，致使我国诸多反腐败政策没有充分发挥其反腐败效力。反腐败政策的生命力在于执行，反腐败政策执行不到位，反腐败政策就会形同虚设，失去制定反腐败政策的价值。要使反腐败政策不折不扣地执行，进而达到满意效果，就要对反腐败政策执行情况进行有效监督。国家审计是监督反腐败政策执行的重要手段，通过反腐败政策执行跟踪审计，及时抑制各种腐败行为，保证反腐败政策有效执行，从而达到反腐败政策预期的效果，不断提升国家治理能力。 二、相关文献回顾 代婷婷和张同军认为政府高层的行政决策由于“中间梗阻”造成执行不力，损害了中央权威，降低了公众的社会信任。唐建新等认为国家审计对国家经济政策执行开展专项审计和审计调查，监督国家经济政策的贯彻执行，向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议，维护国家经济安全。丁煌认为政策执行者基于自身利益最大化的诉求，通过不作为、虚假执行和歪曲执行等方式，执行政策偏离预先设计的轨道，进而落空或扭曲政策目标。陈尘肇提出通过开展政策执行审计，发挥国家审计监控、评价、矫正、制裁功能，推动外部体制制度的完善。李辉认为反腐败政策不执行造成很多制度在空转，成为墙上的画布一样的摆设，甚至产生相反的结果。张金辉认为国家审计通过促进宏观经济政策执行、制度建设和腐败治理、科技进步和创新、生态环境保护、政府绩效管理五个方面实现经济发展方式的转变。肖生福研究发现，媒体报道廉政政策发布比较广泛，报道廉政政策执行的甚少，报道廉政政策执行结果和反馈的非常贫乏。梁静分析认为新中国成立以来我国廉政政策的演变呈现两个特点：廉政支柱从以国家力量为主的单一支柱向国家、社会、公众共同参与的多元化支柱转变；廉政制度逐步完善并形成体系。陈振明认为以政策制定者为本位，将诸多问题归咎于执行者，将执行中的“变通”行为归结为地方执政者的机会主义行为。涂小雨认为提高制度执行力，最关键的是用制度约束权力、监督权力，规范权力运行边界；要围绕权力责任设计相互衔接的制度，提升制度权威。靳思昌研究发现跟踪审计公共政策执行是完善国家治理的重要途径，而且国家治理目标的实现要求国家审计开展公共政策执行跟踪审计。杜治洲将反腐败政策执行分为顺从模式、应付模式、拖延模式和抵抗模式。顺从模式是反腐败政策执行的最佳模式，要提高反腐败政策的执行效果，使反腐败政策执行朝着顺从模式转变。秦国民和王柏秀研究认为地方政府应依靠大数据技术提升决策能力、执行能力、管理能力与服务能力，从而实现科学决策、有效执行、精准管理与个性化服务。 综上所述，公共政策执行方面的研究已经比较丰富，为本文研究提供了理论和方法方面的借鉴，开阔了反腐败政策执行研究的视野，给我们分析反腐败政策执行提供了诸多启发。现行研究跟踪审计经济政策的多，跟踪审计反腐败政策的探索鲜有文献涉及。在推进国家治理现代化的背景下，深化这一问题的研究对于提升反腐败政策执行效果，服务国家善治具有重大的现实意义。 三、反腐败政策执行跟踪审计与提升国家治理能力之间的内在机理 （一）反腐败政策执行跟踪审计的目标是提升国家治理能力 党的十八大以来，中央出台了一系列反腐败政策，在反腐败政策执行中，出现了拖延式执行、选择式执行等现象。反腐败政策未得到有效执行，不能充分发挥反腐败政策的效力，会损害反腐败政策的权威性和公信力，不利于国家治理能力的提升。美国学者艾利森曾经说过，“在实现政策目标的过程中，政策制定的功能仅占10%，而政策执行的功能则占90%。”在西方国家，把一个主持企业日常工作的总经理称为“首席执行官（CEO）”，可见执行对治理的至关重要性。由于反腐败政策的制定者、执行者及执行对象的“三合一”现象，造成反腐败政策执行异化发生的频率高于其他公共政策。英国哲学家培根指出，“制度不执行，比没有制度危害还要大。”可见，加强反腐败政策执行是反腐败的核心环节。而要实现反腐败政策目标，必须采用反腐败政策执行跟踪审计。审计机关通过持续跟踪反腐败政策的执行情况，及时发现反腐败政策执行中带有普遍性、倾向性的问题，不仅要分析反腐败政策执行是否到位，而且要善于发现和揭示反腐败政策执行中存在的问题和缺陷，深层次分析问题产生的原因，并有针对性地采取措施或完善制度，及时纠正有令不行、有禁不止行为，促进反腐败政策执行力的提高，推动国家善治。例如，审计机关对中央“八项规定”执行情况审计，对“三公”经费和会议费管理使用情况审计等，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，有力地促进反腐败政策主动、积极、有效地执行，将反腐败政策执行与反腐败政策制定的初衷相吻合，有效地提升国家治理能力。 （二）提升国家治理能力要求反腐败政策执行跟踪审计 国家治理能力的提升要求科学地制定并有效地执行公共政策。公共政策的意义在于遵守，公共政策的价值在于执行，公共政策的权威也在于实施。制定了科学的公共政策而不能得到执行，公共政策就无法发挥作用，甚至成为公职人员腐败的“遮羞布”。国家治理能力的提升则突出公共政策的执行效力。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，将“国家制度的执行力”视为国家治理现代化的首要衡量指标，可见中央对治理“执行问题”的高度重视和坚定决心。作为国家治理能力现代化重要组成部分的腐败治理能力，与国家治理能力密切相关，良好的腐败治理能力将会提升国家治理能力。要实现国家治理现代化，必须提高反腐败政策的执行力，推动反腐败政策的贯彻执行。在实现国家治理现代化的过程中，由于缺乏对反腐败政策执行的监督，一些公共部门的党政领导干部出于自身利益最大化等目的，对反腐败政策有可能存在主观的抵触情绪和采取不执行反腐败政策的行为，使反腐败政策在执行过程中偏离反腐败政策的初衷。尤其是在一些地方，反腐败政策到了一些机关干部特别是一些握有实权的科长、处长手里就变了形、走了样、异了味，妨碍反腐败政策的执行，危害社会的和谐稳定。孟子曾说过：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。反腐败政策执行跟踪审计是提升腐败治理能力的重要路径。国家审计机关通过对反腐败政策执行进行跟踪审计监督，来实现反腐败政策的预期价值。审计机关通过持续跟踪反腐败政策执行情况，及时发现和纠正政府部门在反腐败政策执行过程中的有令不行、有禁不止的行为，从而让反腐败政策不折不扣执行，发挥出反腐败政策的效能，为国家治理能力的提升提供有力保证，推进国家治理能力现代化，实现国家治理的目标。
