DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2021.06.010 引用格式：张建.国家治理现代化视角下中央对特别行政区的全面管治[J].统一战线学研究，2021(6)：79-87. 中图分类号：D921.9 文献标识码：A 文章编号：2096-3378(2021)06-0079-09 2013年11月，中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题。2019年10月，中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。作为直辖于中央政府的特别行政区，香港自1997年7月1日、澳门自1999年12月20日回归之日起，重新纳入国家治理体系。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中指出，我们要全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针，落实中央对香港、澳门特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益，维护特别行政区社会大局稳定，保持香港、澳门长期繁荣稳定。中央对香港、澳门两个特别行政区的治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。目前学界关于中央对特别行政区的全面管治已有不少研究成果，但大多集中于中央全面管治权的合法性来源、中央全面管治权和特别行政区高度自治权的有机结合、全面管治权与“一国两制”的关系等方面。虽然已有学者在研究中提及国家治理与全面管治的关系，但并未进行系统论述。相关研究认为，港澳工作作为国家治理体系中的重要一环，中央对港澳全面管治权离不开国家治理的统摄[1]；纳入国家治理体系的香港、澳门作为实践“一国两制”的主要区域，中央对港澳的治理经历了一个不断深化、不断提升的过程[2]；必须在宪法和基本法的共同规定中达致中央全面管治权和特别行政区高度自治权的有机和谐，巩固中央全面管治权和特别行政区高度自治权有机和谐的制度体系[3]。本文主要从国家治理现代化视角分析中央对特别行政区的全面管治。 一、国家治理现代化与中央对特别行政区的全面管治 中央对特别行政区的全面管治权必须坚持国家治理现代化的历史逻辑、理论逻辑和制度逻辑。中央对特别行政区的全面管治是在“一国两制”框架下进行的，落实中央对特别行政区的全面管治权则是推进国家治理现代化的重要体现。 其一，全面管治是中央治理特别行政区过程中治理实践的体现。“一国两制”是中国的一项重要政治制度，其功能和定位在国家统一和国家治理之间转换，中央对“一国两制”的定位和认识随着“一国两制”的深度实践而不断深化。中央政府确立“一国两制”的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门的繁荣稳定。“一国两制”既是一项国家统一制度，也是一项国家治理制度。作为一项国家统一制度，“一国两制”是中华人民共和国恢复对香港、澳门行使主权的开创性制度。《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)第三十一条决定国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。在香港、澳门设立特别行政区，为实践“一国两制”提供了平台。港澳回归之后，“一国两制”成为一项国家治理制度。香港、澳门回归祖国后，已纳入国家治理体系[4]。2017年10月，中共十九大把坚持“一国两制”和推进祖国统一作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。中共十九大报告提出“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样”[5]。2019年10月，中共十九届四中全会决定把坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势[6]。新时代，中央对“一国两制”的定位和认识，对“一国两制”在特别行政区的实践、中央对特别行政区的全面管治具有重要影响，是中央对港澳政策发展完善的理论逻辑和现实逻辑。 其二，全面管治是中央治理特别行政区过程中对宪法和基本法的溯源。中央对特别行政区的治理是全面管治权和高度自治权的结合，宪法和基本法的基础性条款明确了特别行政区在国家治理体系中的法律地位。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)第一条订明“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)第一条也订明“澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”。《香港基本法》第十二条规定“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”。《澳门基本法》第十二条规定“澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”。两部基本法的第一条和第十二条明确了特别行政区的法律地位，是基本法规定特别行政区的职权范围及其同中央的关系的基础。两部基本法的第二章都规定了中央和特别行政区的关系，包括中央根据基本法行使的职权或负责管理的事务，例如特别行政区的国防和外交事务由中央人民政府负责管理，行政长官和主要官员由中央人民政府任命等。两部基本法的第二条都订明：全国人民代表大会授权香港特别行政区、澳门特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。可以说，中央对特别行政区的全面管治体现在宪法条文中，特别行政区依法实行高度自治的具体内容则反映于基本法的条文中。中央提出对特别行政区的全面管治权概念、论述和法理架构是对宪法和基本法的回溯，是中央对“一国两制”在特别行政区实践行使监护、监督权力和责任的重要体现。2014年6月，国务院新闻办发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：中央拥有对香港特别行政区的全面管治权[7]。同理，中央对澳门特别行政区也拥有全面管治权。根据宪法和基本法规定，特别行政区是享有高度自治权并直辖于中央人民政府的地方行政区域。中央拥有对特别行政区的全面管治权，既包括中央直接对特别行政区行使的权力，也包括授权特别行政区依法享有的高度自治权。对于特别行政区的高度自治权，中央具有监督权。
