中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2007）06—0025—04 近年来，“老板村官”因其在发展农村集体经济、促进农村公益事业发展、实现群众共同富裕等方面具有比较显著的积极效应，得到了各地党委政府的肯定和许多农民群众的认可。但毋庸置疑的是，如果掌握村庄公共权力的“老板村官”，不能受到有效监督，诸多弊端和危害势必接踵而来。因而，随着“老板村官”越来越多地出现于广大农村地区，针对“老板村官”的监督制约机制建设也就日益显现其重要意义。为探究“老板村官”监督制约机制建设中存在的主要问题，笔者先后在经济发达和“老板村官”现象比较普遍的浙江省萧山区、余杭区、黄岩区、路桥区等地基层农村开展了系列调研。其中，访谈10余次；对30个行政村实施了问卷调查，共发放问卷200份，回收有效问卷191份，回收率为95.5％；此外，还收集和查阅了大量的相关文献。在广泛调研的基础上，本文就“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题进行了分析，并就如何进一步健全“老板村官”监督制约机制提出了若干对策建议。 一、“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题 1.村民会议（村民代表会议）制度的一些缺陷削弱了其对“老板村官”的监督制约效果 《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地制定的具体实施办法，为村民会议（村民代表会议）制度的建立和实施提供了坚实的法律保障，这也正是近年来我国农村基层民主建设大步前进的重要原因和基本前提。但由于制度建设的滞后性和基层实践的复杂性，在现实生活中，村民会议（村民代表会议）制度的实施有时仍然面临着无法可依的窘境，由此妨碍了村民会议（村民代表会议）制度充分发挥其对“老板村官”的民主监督功能。具体而言，村民会议（村民代表会议）制度的制度缺陷及其弊端主要有两方面：其一，关于村民罢免村委会成员的规定不够细致具体。罢免村官是有效监督包括“老板村官”在内的全部村官的最严厉手段。然而，已有的《村民委员会组织法》对罢免问题的规定过于原则和简单，对于纷繁复杂的村官罢免实践，缺乏足够的规范和有力的指导。例如，规定罢免村委会成员的村民会议由村委会召开，这是自己罢免自己，导致实践中罢免村官难。浙江省人大出台了《浙江省村民委员会选举办法》，对罢免会议主持人的确定以及罢免终止程序等方面作了较为详细的规定，较好地解决了以前村民罢免村委会成员的难题，但是可操作性还是不强，例如“罢免理由正当的标准是什么”、“村民多次要求罢免，乡镇政府还是不启动罢免怎么办”、“村委会成员不愿主持罢免投票表决会议怎么办”等一些情况还是难以解决，由此必然使得村民难以充分借助村民会议（村民代表会议）制度，对“老板村官”进行有效的监督。2005年11月，杭州市有4个村的村民要求罢免村委会主任，但由于《村委会组织法》对罢免问题只有原则规定，致使在具体实施中罢免难以操作，无果而终。其二，缺乏关于村民代表报酬的规定，为不当的民主政治运作方式开了方便之门。无论是国家的《村民委员会组织法》，还是各地的具体实施办法，均未对村民代表在参与本村公共事务的决策与监督过程中是否给予报酬和如何给报酬作出明确规定。据笔者对台州、杭州等地10多个村的调查，目前这些村普遍实行村民代表开会发放务工补贴的做法，补贴的具体数额各地不一，但通常是每半个工20元到50元之间。从村民代表开会耽误了工作时间，存在一定的机会成本的角度考虑，上述做法具有一定合理性。但是由于这些务工补贴一般都是由村官们决定支出的，因而使得许多村民代表不同程度地存在着“拿人手短”的心理弱势，此时，欲让他们站在全体村民根本利益的立场上，积极议政，大胆进言，甚至敢于揭“老板村官”之过，都显得有些勉为其难，村民会议（村民代表会议）制度的民主监督功能难免要打折扣。而且，由于各地农村实行村民代表有偿参与村务的决策管理的潜规则历时已久，致使许多村民代表形成了参与民主监督的“路径依赖”，即当自身利益未直接受到侵害时，许多村民代表往往会视有无误工补贴的情况，而决定是否积极参与对村官的监督。我们的问卷调查结果也印证了这一点。当问及“有没有误工补贴对村民代表民主管理村事务的积极性影响”时，28.80％的被调查者选择了“影响很大”，31.41％的被调查者选择了“影响较大”，选择“影响不大”和“没有影响”的比例分别为32.46％和7.33％。 2.普遍存在的程序犯错降低了各类监督制约机制的应有制度绩效 民主作为一种自下而上的权力制约，它既是价值目标，又是一套严密程序。完善对“老板村官”的监督制约机制，必须重视具体程序的科学设计和严格执行，因为它在很大程度上决定着各类民主制度的实施效果。但是，在基层农村，无论是党内民主制度，还是村民自治制度，其具体实践过程中的程序犯错现象时有发生。据笔者调查，目前在基层农村党内民主和村民自治领域存在的有意程序犯错现象，主要有：（1）在重大村务决策过程中实行不合理的表决方式。在笔者所调查过的农村地区，其对于重大村务的决策，普遍实行举手表决或同意签名方式。显然，这些表决方式的实行，某些代表甚至多数代表可能因为慑于其他代表和村官们关注和审视的压力，或碍于情面，而不能表达真实意愿。此外，这些村多数实行边签名边领务工补贴或者举手表决之后即发放务工补贴的做法。在当前法律未明确规定村民代表参与村务决策的务工补贴问题的情形下，这类与误工补贴紧密相连的表决程序无疑会在相当程度上扭曲民意，使得村民自治制度对“老板村官”的民主监督功能难以充分发挥。（2）在民主评议过程中结果统计程序不透明。我们在对杭州市、台州市10多个村的调研过程中发现，大多数村的民主评议在公开化和透明化方面是“半截子工程”，因为在民主评议会上，往往只进行发放表格、填表说明、填写和回收表格等工作，最终评议结果仅仅为少数乡镇和村干部所知，而未向参加评议的普通党员和村民代表全面反馈。显然，这样的程序操作难免影响民主评议的真实结果，难以真正有效地考核评价“老板村官”的德能勤绩等各方面表现。 在基层民主政治的具体运作过程中，之所以比较普遍地出现不同程度的程序犯错现象，主要有两方面的原因：一方面，由于我国法治传统素来缺乏，包括许多农民群众和“老板村官”在内的大多数国民的程序意识普遍十分淡漠，没有意识到具体程序系统的随意变更、不当增减，将会导致出现不同的结果，严重地影响到民主目标的实现，而是图简单便利，图省时省事；另一方面，面子观念、人情意识等孕育于熟人社会、与法治建设相背离的不良观念深深地侵入了许多农民群众的心灵，从而使得他们在参与基层民主政治生活过程中，常常对严格的程序运作做简单化和随意化处理。 3.农村党组织的党内民主监督明显弱于村民代表会议的民主监督 在农村，村民借助村民代表会议及其派生组织（如村务公开监督小组等）对村民委员会行使社区公共政治权力进行监督，和全体党员借助党内民主渠道对作为农村基层组织的领导核心的党支部进行监督，是农村内部对全体村官进行民主监督的两种基本路径。毋庸置疑，前一种民主监督路径，由于参与范围较广、民意基础较厚、法律保障较实和实践经验较丰，其对“老板村官”的监督已经并将继续取得显著成效。但与此同时，我们也必须认识到，由于党的全心全意为人民服务的宗旨规定、党对民主价值的内在认同以及党组织内部精英密集等结构特征，党内民主的监督路径，同样可以对“老板村官”产生有效的监督制约作用。特别是考虑到农村两委负责人多数具有党员政治身份，这种监督制约也就越加显得必要。然而，根据我们的调查，在农村现实政治生活中，党组织内部的民主监督普遍明显弱于村民代表会议的监督。在笔者走访过的10多个村，村里的党员会议虽然每年也有2—5次不等，但大多数会议的议题和内容集中于政策传达、党课教育等方面，唯有年末的党员民主评议是难得的例外。
