［中图分类号］D267 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4307（2007）06—0054—04 我国的社区建设是对传统的街居体制的扬弃，其目标导向是构建多元的协同治理模式，即构建政府、自治组织、非营利组织、党组织多维的权力框架，它对于建立良好的社区秩序、解决复杂的社会问题具有明显的优势。从1996年我国正式提出社区建设以来，与社区建设相伴的社区党建，突破传统的基层组织建设模式，积极适应社区建设需要，以社区居民为本，不断创新党建工作格局，推动了社区建设的健康发展。随着城市发展和城市管理体制改革的不断深入，社区治理呼之欲出，如何从社区治理结构的基本形态出发，发挥社区党建对社区工作的辐射和支撑作用就成为社区党建工作的重点和难点，而明确社区党组织在社区治理中的角色定位则是最基础性的工作。 一、社区治理的含义及基本形态 20世纪90年代以来，国际上开始流行使用governance这个词汇来形容公共政治和社会事务的管理，governance即为“治理”。这是现代公共管理上的一个具有革命性意义的变化。所谓“治理”，依据全球治理委员会的定义是指：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[1] 从这个意义上讲，社区治理可以理解为一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，是不同治理主体依靠资源，进行互动的、以地域为基础的相互作用模式。社区治理的最佳状态就是实现善治，即在最大限度地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，而是强调公民自治和对政治的有序参与。[2] 我国社区治理的基本形态经历了三个阶段[3]：一是行政型社区——政府主导型的治理结构形态。其主要特点是：社区治理主体是政府组织，社区治理的方式主要是以行政管理手段为主。政府主导型的治理结构形态虽然能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势，在短时间内体现出社区建设的效率，但是，它对社区自治能力的提高和社会治理能力的培育是不利的。二是合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理结构形态。其基本特点是：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政府组织，社区自治能力得到加强，社区的资源投入逐渐向多渠道的资源投入发展。在这一阶段，政府组织逐渐让位于社区与社会组织，政府组织与社区组织的关系由领导、控制向指导、协调与合作的方向发展；城市政府管理层级减少，从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。三是自治型社区——社区主导与政府支持型的治理结构形态。自治型社区治理结构形态的主要特点是：社区治理的主体是社区自治组织与社会组织，社区内的各种组织组成资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系，政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障，同时，政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。在这一阶段城市政府管理层级减少、效率提高。 目前，我国学术界对城市社区治理结构形态有三种不同的观点：一是主张强政府、强社会的政府主导型治理结构。这一治理结构主张市级政府、区级政府向街道办事处赋权、分权，将现在的街道办事处升格为一级新型的街区政府，将原来的城区政府改为市政府的派出机构，负责协调市政府和街区政府的关系，在街区由居民直接选举产生“街区居民代表大会”，加强对街区政府的民主监督，培育街区企业组织和志愿者组织，承担从街区政府剥离出来的经济职能和社会职能，实现社会的自主管理。[4] 政府主导型的社区治理结构比较适合现阶段的中国国情，有一定的可行性，但不利于社区未来的发展。在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能，强社会的目标也就难以实现。[5] 二是主张社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构。这一治理结构强调政府和社会的分权，认为社区自治组织和社会组织应是社区治理的主体，它们在社区治理中具有根本的作用，政府的功能仅在于提供博弈规则和基础性、普适性的公共产品。由于社区自治型的治理结构脱离了当代中国的现实，在现阶段缺乏实施的制度条件和社会环境。三是主张政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。这一治理结构主张政府组织通过向社会赋权分权，把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，在政府职能转变的同时，不失时机地强化社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能。在这种治理模式中，政府组织和其他组织之间的关系将不再是单纯的管理与被管理的关系，而是合作协商、指导监督的关系，这就要求政府不能以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的复杂的社区公共事务，而是要通过和与此公共事务相关的各方面组织沟通、协商、合作来实现社区的目标。[6] 这是一种较为理想的社区治理结构，但它需要相直的法律保障。 二、社区党组织在社区治理中的功能定位 我国的社区治理是在全能政府失灵及“单位制”解体的背景下开展的。随着我国社会经济、政治体制改革的深入，社区治理的主体开始由政府这一惟一主体向多元主体发展，社区内的党组织、政府、居民委员会、营利组织、非营利组织以及社区居民成为参与社区事务治理的主要力量。从实践来看，目前我国大部分社区已形成了“四大系统”，即行政管理、社会服务、自治参与、党的工作，一些社区还尝试网格化管理，形成了四大网络结构，即行政网络、市场网络、社会网络和党的网络。党的网络是独具中国特色的组织网络，由于它具有独特的政治优势和行动能力，所以能在前三个网络中起到统筹协调、领导各方的强大功能。从善治理论来分析，目前社区治理的重点是不同组织系统的网络建设，形成政府、市场、社会具有不同组织功能的体系，一旦社区出现某种公共需求，不同的组织便以各自的机制做出反应，发挥作用，一起合作解决问题。而在这种治理结构中，党组织无疑处于核心地位，发挥领导核心作用。
