2020年12月美国通过的《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）进一步加大了对在美国上市的外国公司的审查力度，该法不仅规定在美国上市的外国公司要接受美国公众公司会计监督委员会（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）的审查，还规定了为上市公司提供服务的会计师事务所要承担额外的披露义务，包括提交董事会中的共产党员姓名，审查公司章程中是否包含中国共产党党章的内容等。《外国公司问责法》将美国证券法的标准和要求扩大适用至外国上市公司和会计师事务所的母国，将PCAOB审查扩大适用到域外，并针对性地限制了我国上市公司在美国上市的方式和途径，同时对我国开展跨境监管合作提出了新挑战。 一、《外国公司问责法》对跨境审计监管合作提出了新要求 《外国公司问责法》是对美国《萨班斯-奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act，以下简称《萨班斯法》）的修订，对《萨班斯法》第104节的内容进行了增补。其中，第一部分规定了《外国公司问责法》的名称，第二部分明确了PCAOB有权要求上市公司履行披露义务并发布禁令，第三部分规定了会计师事务所额外的披露义务。就其内容而言，进一步强化了PCAOB的执法权： 1.PCAOB有权以发布禁令的方式迫使上市公司接受审查或调查。根据《外国公司问责法》的规定，如果负责为外国上市公司提供审计报告的会计师事务所的分支机构或办公地位于其他具有司法管辖权的地区，并且由于该地区的司法管辖权造成PCAOB不能全面审查或调查该会计师事务所的分支机构或办公地，那么该上市公司需要向PCAOB提交证明其不受该地区的政府所有或控制的文件。目前PCAOB已经和24个国家和地区签订了正式的跨境监管合作协议，依据PCAOB公布的数据，目前其无法开展审查的会计师事务所包括中国内地、中国香港、比利时和法国的会计师事务所。在法国和比利时于2021年与美国PCAOB合作，允许其开展审查之后，无法检查的会计师事务所主要集中在中国内地和中国香港。因此《外国公司问责法》一方面有其针对性，其立法专门指向了未与其开展跨境监管合作的国家和地区；另一方面，资本的现实全球流动性和国际投资的国际性也对跨境监管合作提出了新的要求，让如何在新情势下开展合作成为下一步各方共同探讨的内容。 2.PCAOB的审查缺失会产生禁止在美国证券市场交易的后果。如果PCAOB连续三年确定为外国上市公司提供审计报告的会计师事务所的分支机构或办公地没有经过审查或调查，那么该上市公司的股票将被禁止在美国证券市场进行交易。在第一次禁令取消后的一年内如果PCAOB再次认定为外国上市公司提供审计报告的会计师事务所的分支机构或办公地因为该地的司法管辖权排除了委员会的审查或调查，那么该上市公司股票将会在五年内禁止在美国证券市场进行交易。 3.《外国公司问责法》增加了会计师事务所的额外披露义务。会计师事务所在向SEC提交的审计报告中应说明下列情况：（1）在本报告所述期间，该会计师事务所为外国上市公司出具审计报告；（2）外国上市公司所在地的外国政府是否持有该上市公司股份及其比例；（3）外国政府是否持有和会计师事务所同属于一个所在地的外国上市公司的控股权；（4）该上市公司或与之相关的其他经营实体的董事会成员中具有中国共产党官员身份的人员姓名；（5）外国上市公司的章程或其他起到章程作用的文件中是否包含中国共产党党章的内容。从披露内容看，其以保护美国金融消费者、投资者为名，拟对国家实体控股的公司强化披露义务，从而实现美国境内外的公司都承担同等的披露义务，以免影响金融消费者的判断。但是从披露内容看，其具有特别指向性，特别指向了中资公司，对中资公司形成了事实上的“歧视”，为中资公司提供上市审计服务的会计师事务所也不得不承担更多的责任。 二、中美监管模式的冲突与合作可能 1.《外国公司问责法》下的中美监管模式冲突。我国和美国都是国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）的成员国。一直以来，我国都希望通过IOSCO框架下的多边执法安排来开展跨境审计监管合作，维护证券交易秩序。为此我国与美国分别于1994年和2008年签署了《中美证券合作、磋商及技术援助的谅解备忘录》以及《中国证券监督管理委员会与美国证券交易委员会合作条款》。2013年两国还签署了执法合作备忘录，其中涉及跨境审计合作、合作交流以及审计底稿等问题。我国还曾协助PCAOB对我国境内的会计师事务所开展了试点检查，并在2020年《与PCAOB进行联合检查的方案建议》中提出中美联合检查的建议。我国证监会表示，要在最大可能范围内合作，包括联合检查双方司法辖区内的会计师事务所，获取相关工作底稿和相关文件等，以履行双方的监管要求。但是联合检查的建议并未获得美方的完全认同，美国通过《外国公司问责法》进一步强化了对中国在美上市公司及为其提供服务的会计师事务所的监管，加大了两国在跨境审计监管上的分歧。 美国证券法具有域外效力，赋予PCAOB广泛的审查权和处罚权来进行执法活动。PCAOB在实践中对于因外国司法管辖区采取的立场而无法进行审查或调查的会计师事务所形成了三种主要规则：（1）PCAOB必须能够按照其规定进行检查和调查；（2）PCAOB必须能够选择要审查的审计工作和潜在违规行为；（3）PCAOB必须有权接触公司人员、审计工作文件以及其工作人员认为有关的其他信息和文件。此外，PCAOB还有权定期检查注册会计师事务所的审计活动以及实施相应的处罚措施等。
