协同治理视角下河长制政策跟踪审计研究

      一、河长制政策跟踪审计的提出

      2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着环境资源审计工作全面铺开。如何构建符合自然资源资产审计特点的审计模式，是当前实务界和理论界关注的焦点，且跨部门合作在当前的政府工作中已运用普遍，尤其是在水资源污染防治领域，出现的困境已无法由单一主体去解决。因此，这类审计需要以审计目标实现为导向，以审计效率提升为核心，由各部门互相配合，构建起多主体间的信息流通网络，各司其职、通力实现既定的政策目标，以解决审计力量供需不等的现实难题。

      河长制，是指由各级党政领导分别担任本辖区河长，负责实施河道整治管理等各项措施，实现各区域流域水污染治理工作的紧密衔接，系统化流域水污染防治空间目标，进一步落实流域水污染防治工程资金、任务和方向，将水污染防治目标与区域治理对象相结合，以实现流域水质与水环境的持续改善。2007年太湖水危机后，江苏省无锡市首创河长制。2016年末，《关于全面推行河长制的意见》明确了实行河长制的基本原则、主要任务以及保障措施。

      河长制乃国家水资源管理保护政策体系的重要组成部分，为了服务水生态文明建设和促进水环境可持续发展，依法对政府及相关主管部门和相关企事业单位与水环境有关的环境资金、环境政策管理及环境管理保护产出等方面开展审计监督和审查评价，需要对河长制政策实行跟踪审计，以揭露和调查对水资源浪费和破坏、国有资产流失、水资源安全危害等重大问题，从体制、机制和制度等方面分析原因，并提出促进水资源保护和合理开发利用的审计建议。2017年11月，重庆市率先出台《河长制执行情况审计工作方案》，对河长制执行情况审计工作目标、内容和重点、组织方式、技术手段以及具体分工等进行了明确和细化。如表1所示，目前全国各地均以因地制宜的形式，开展河长制政策跟踪审计，并取得了阶段性的进展。

      二、河长制政策跟踪审计协同治理的理论分析

      （一）理论意义

      1.协同审计资源

      

      “河长制”起源于多部门的协同，具有流域典型的跨区域特点，涉及水这一跨区域的公共物品，无可避免地存在多元主体和多个涉水利益相关机构，其彼此的关系变得不可分割，而位于流域上、中、下游的部门也不得不处理好与水有关的利益问题。因此，河长制政策跟踪审计往往会涉及不同行政区域，且项目周期长、水资源环境评价复杂，审计人员还需要具备不同的资源环境专业知识。若政府审计机关按照行政区域进行独立审计，则无法达到水资源环境审计的目的。

      协同理念要求河长制政策跟踪审计，能够部署、分解和支配治理系统中的各构成因子，产生全局治理功能超出任意单一部分相加的协同效应。但由于审计处在相对多变的内外部环境中，审计范围持续扩大，审计风险不断加大，审计人员专业知识结构有限，审计技术本身也存在局限性。而在河长制政策跟踪审计中，审计机关在审计工作开展中可能离不开与多个政府主管部门的沟通、协作、合作与配合，体现在发挥政府审计机构核心作用、整合各方审计资源、打破部门壁垒、实现信息共享与交换、提供执法权、借用专业人才等多个方面与环节。因此，更需要建立审计协同机制、执法机制等，各司其职、密切配合，确保审计取得实效。

      2.治理信息共享

      政府审计治理发挥作用，实质上就是通过不断地接收各种信息，并经过加工整理后，输出审计治理对象所需要的信息。从在现代社会更迭中的作用来看，政府审计亟需借助持续交换资讯和资源，与除自身以外的要素建立交互关系，使之成为一个更加开放和丰富的系统。然而，建立政府跨部门信息资源共享的难度不小，部门之间的关系、部门的规模、信息化建设的现状以及部门政策的完善都会影响政府部门之间信息共享的状况。其复杂性不仅在于跨越政府机构之间的边界，而且跨越了不同层级政府之间的边界。

      在河长制政策跟踪审计过程中，涉及审计结果的定期公告制度和保障机制；审计机关和人力资源、纪检、环保、国有资产等部门配合使用环境审计结果，实现资源共享，相互提供相关信息、专家咨询和技术支持，相互汇报重要信息和工作总结；共同组织实施相关重大项目和科研工作等各个环节。审计机关与以上相关政府部门共同属于国家治理体系的具体构成，但在扮演不同的治理角色时，由于资讯的不对等，占据着不同的有利形势。通过相互协同推动信息公开，尤其能够提升审计在检查、搜证过程中的有效性，防止资源被滥用甚至耗费。因而，只有完善和实现政府信息资源跨部门共享，为审计协同收集取证、组织协同和打通成果协同运用渠道，才能使之更好地服务国家治理。

      （二）现实意义

      1.弥补部门分割

      政府审计职能的体现应以公共问责和公共经济权力为基础限度，应遵循其活动路径。而我国审计机关与其余政府主管单位伴随职权范围雷同或监督内容重叠的情况产生。当监督涉及多部门、多地区时，职权穿插、任务交织，机关单位之间的事务失准、兼顾失却、配合不当会导致过度监督，还可能产生监督失效的弊端。“河长制”天然不可避免地存在跨部门的协同问题。由于水的典型跨界特征，行动主体的多元化似乎成了无法避免的现实，通过水这一连接不同公共组织的纽带，围绕水环境和水资源的多个利益相关者的共同“区域公共产品”，不同涉水机构产生了不可分割的关系，而位于流域上、中、下游的跨区域部门也不得不处理好与水有关的利益问题，尤其是生态环境部、水利以及农林渔业等部门。因此，河长制政策跟踪审计的执行和监管若能多部门联合，就能进一步明晰问责主体和审计监督职能边界，减少职能重叠和监督死角，防止推诿和逃避责任的情况发生。