党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，满足人民对美好生活的诉求，实现中华民族的伟大复兴。习近平总书记在2018年中央审计委员会第一次会议上强调，“加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。刘家义（2012）认为国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。 治理地方政府行使公权力（行政）中的代理问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。滥用权力、信息过滤、急功近利、推责避责等，是地方政府行政的主要代理问题。国家审计的预防、揭示和抵御功能对维护、完善和促进国家治理、降低行政代理成本有重要意义（刘家义，2010；刘家义，2015）。本文拟对现阶段我国地方政府行政中究竟存在哪些代理问题，它们是如何形成的，国家审计治理这些代理问题有哪些主要机制，进行深入系统的探讨。 二、地方政府行政中的代理问题：主要表现及成因 在我国，地方政府行政机构包括四个层级：省级、市级、县级和乡镇级。根据经济人假设、信息不对称理论和行政管理制度的现实运行情况，归纳起来，地方政府行政代理主要呈现出三大特点：一是各级地方政府集委托人与代理人于一身。比如，省级政府是县级政府的委托者，是中央政府的代理者。省、市、县级政府既是委托者，又是代理人（彭韶兵，2009；罗长林，2018）。二是地方政府行政有较大自由裁量权。《宪法》等相关法律制度规定了地方政府权力（权利）及对应责任，但各地的经济水平、文化传统、民俗民风等差异很大，需要各级地方政府在中央统一部署下实事求是、因地制宜的行政。三是地方政府行政中的代理问题比较隐蔽，有时还具有一定的欺骗性。地方政府行政是要按照一定规则由相关官员完成，作为经济人的政府官员会利用信息不完全和信息不对称分布，追求自我利益最大化，“偷懒”、“说谎”，形成“假公济私”和“损公肥私”等代理问题。 下文主要运用代理理论，假定地方政府官员也是追求自我利益最大化的经济人（赵静等，2013）、在行政链条上存在信息不完全和信息不对称分布情况，将我国地方政府行政中的代理问题归为如下四类，并总结其特征，分析其成因： （一）滥用权力型代理问题 地方政府官员滥用权力，主要体现在利用职权贪污挪用公共资源、巧立名目进行违规职务消费，以及违规“打牌子”、“提篮子”帮助亲朋好友获取工程项目等（王巍等，2014）。其共同特点，一是利用职务上的便利，使用诸如侵吞、窃取、骗取等隐蔽手段。手段上的隐蔽性，缘于他们掌握着公权力，打着“为了公共利益”的牌子，披上政府机关办理“公务”的外衣，更容易侵占公共财物，更方便给亲朋好友招揽工程项目，也可以巧妙地设租、索贿、行贿。二是滥用职权非法占有（如，贪污、违规职务消费）、占用（如，挪用）公共财物。在地方政府行政中，相比委托者和监督者，地方政府官员拥有更多经济学上的“私人信息”，事实上，行政中的政府官员比谁都清楚自己利用手中的公权力究竟是“真为私”还是“真为公”（李维安，2013）。 不难想象，滥用职权会带来某种程度的政治、经济和社会后果（向洪金等，2018）。主要表现在：（1）损害政府形象。滥用职权的基本目标是侵占公共资源（阿克顿，2011）。滥用职权者不是“为公”而是“为私”，更重要的是，他们披着“为公”的外衣，一方面不容易被识破，另一方面一旦被识破，更容易损害人民政府为人民的宗旨和政府官员是人民公仆的光辉形象。（2）破坏营商环境。滥用职权者一般会设租、寻租，服务意识差，索取欲望强。经过多年的高压反腐，工商企业到政府机关办事，虽然与过去相比，“门难进，脸难看”大有好转，但是“事难办”还依然存在。（3）浪费公共资源。贪污挪用、巧立名目进行公务消费和有失公允的招投标，会使公共资源不按照“公平、公正”原则进行配置，而是“非公平、非公正”地流向滥用职权者或者受其庇护者的“腰包”，损害公共资源应有的社会福利效应。 （二）信息过滤型代理问题 代理人按照既定规则报告其行使公权力情况及结果，既是代理人的义务，也是代理人向委托人报告、解释和解除受托责任完成情况的主要方式。在受托人对委托人的报告实务中，受托人为自我利益最大化，隐瞒不利于自己的信息是多层级组织中常见的代理问题。人们常见的“欺上瞒下”、“报喜不报忧”是地方政府官员将过滤后信息报告给委托人的典型代表。在行政体系中，一方面，上级希望下级能够独立判断并执行命令和组织决定，同时上级也依靠下级报告其部门的工作绩效和组织环境来实现权力运行（Harding，1981）。另一方面，上级对下级的留任、升迁拥有控制权，下级在行政中有一定的自由裁量权。下级为获取自己的私利会对照上级要求、标准、喜好，报告有益于自己得以提拔、重用或留任的信息，想方设法规避报告那些不利于自己提拔、重用或留任的信息，竭尽全力说服上级相信自己而不是别人，诱发官员选拔上的逆向选择。此外，“报喜”的功效有二，一是暗示上级领导“英明”、“慧眼识英才”，为上级提拔、重用或留任自己提供一定程度的“支撑”；二是向上级邀功的重要渠道，地方政府官员都有自己的部门利益和地区诉求，上级掌握着下级地方政府官员任免的大权，地方政府官员往往尽可能多地选报上级偏爱的或对本部门有利的信息。 在地方政府官员行政中，信息不完全、信息不对称分布不同程度地存在着，作为受托人的地方政府官员为追求自我利益最大化，利用信息不完全和信息不对称分布，搞“上有政策、下有对策”，“欺上瞒下”。作为委托人的上级期望自己制定的政策能在作为受托人的下级那里“上传下达，令行禁止”。然而，当下级在执行上级政策有困难、难出政绩，但又想快出政绩、出大政绩时，就会想方设法瞄准上级“政策”、设计和执行能促使自我利益最大化的“对策”。此时，搞“上有政策、下有对策”的下级，一般会向上级报告“过滤后”的信息，既隐藏自己未严格执行上级政策的实际情况，又充分展示自己取得的现实成绩。
