DOI：10.14116/j.nkes.2021.04.004 JEL Classification:N45 O21 我国的政府统计与调查工作有着悠久的历史，在夏、商、周时期就已经出现早期的统计实践，之后历朝官书典籍中留存下来的统计数据日益丰富，成为我们了解中国社会经济历史演变过程的宝贵资料。但总体而言，这些工作与近现代意义上的统计调查还存在着明显差异，没有运用专门的统计和调查方法，没有对数据进行深入研究，更没有设置专门负责统计工作的政府机构和官员，没有建立起全国性、系统性的统计制度。直到清末西方现代统计调查的理论和方法传入后，我国才逐渐建立起现代意义上的政府统计制度。1859年，由英国人控制的海关总税务司开始编制海关年报和贸易统计册，之后又增加了邮政统计和海关对中国主要商品及财政经济状况的调查报告，成为近代中国政府统计调查工作的滥觞。1906年，清政府设立宪政编查馆统计局作为中央最高统计机关，在其领导下初步建立了中央各部院和地方政府的统计机构与工作规范，启动了一些统计调查工作，成为近代中国政府统计体系真正意义上的开端。北洋政府时期和南京政府初期，由于政局动荡，中央统计机关的地位被严重削弱，政府统计机构体系和制度规范建设均趋于停顿甚至倒退，各项政府统计工作也陷入了各自为政的无序状态。直到1931年主计处统计局作为新的中央最高统计机关成立以后，才真正领导和建立起从中央各院部到地方省市县的统计机构体系，颁布和实施了一系列全国性的统计法规和制度规范，组织数以千计具备良好专业素质的执业人员，完成了大量高质量的调查和统计工作，为我们从事近代中国研究留下了一大批重要的数据资料，也标志着我国近代政府统计与调查工作由此趋于成熟。 自近代以来，一些曾在国民政府主计处统计局任职的官员，如吴大钧(1932)、赵章黼(甫)(1939，1982)、朱君毅(1941，1988)等就曾对近代中国主要统计机构和工作情况进行过考察和回顾，李惠村和莫曰达(1993)、莫曰达(2006)以及王德发(2017)等学者也出版了近代中国统计史方面的专著。但总体而言，学界还没有对近代中国中央统计机关的发展历程及其对政府统计工作的推进情况进行全面的专门研究，而近代政府统计调查在规模、质量和统计数据的可比性等方面相对于民间同类研究的优越性，则提示我们应当更加重视这些政府统计工作和数据资料，在了解其产生过程的基础上加强对这些数据的质量甄别和使用。近年来，米红等(1997)关于近代人口资料的比较研究，马敏和陆汉文(2005)关于民国政府统计资料的分析，章宏伟(2003)、吴松弟(2011)对海关资料的深入挖掘，关永强和王玉茹(2015)对经济讨论处的考察，张海荣(2018)关于晚清学部的研究，以及宋丽智(2007)对超然主计制度的研究等，都深化了我们对近代中国政府统计机构、统计制度和统计调查成果的认识。本文尝试在学界以往研究的基础上，全面梳理近代中国中央统计机关的发展历程，进而对其领导下的政府统计机构设置、人员管理、制度规章建设和主要统计工作实践做一个初步的回顾与分析，希望可以深化我们对近代中国政府统计数据基本状况及其产生背景的认知，进而提升我们征引和修正近代政府统计数据的能力，推进近代中国社会经济史的研究。 本文共分六个部分，第一部分至第三部分依次分析清末、北洋政府和南京政府初期的中央统计机关及其对政府统计机构、制度及工作的推进情况；第四部分和第五部分以国民政府主计处统计局为中心，分别考察其领导下的机构制度建设与工作实践情况；最后部分为小结。 一、清末宪政编查馆统计局的设立与近代政府统计体系的初创 1905年，清政府为预备立宪而设立考察政治馆，直属军机处，在军机处大臣督饬下研究与中国国情相宜的各国政法情况，以供立宪改革参考。立宪运动正式启动后，1907年8月将考察政治馆更名为宪政编查馆，负责统筹立宪事务，参酌各国宪法，同时搜集各省情况，作为立宪依据，下设统计局、编制局、官报局和译书处、图书处、总务处等机构。其中，统计局作为全国最高统计机关，负责从各部院和地方搜集资料并向上汇总，为宪政改革的大政方针的制订提供参考。宪政编查馆统计局由沈林一、钱承鋕担任正副局长，下设三科：第一科负责外交、民政、财政统计，第二科负责教育、军政、司法统计，第三科负责实业、交通、藩务统计，各科根据自身事务的繁杂程度配有三到四名科员。 1907年10月，光绪帝颁布上谕，要求各省设立调查局，由本省督抚选派人员担任总办，下属统计科分设三股，分别负责宪政编查馆统计局三个科业务的对应调查工作。1908年，清政府在中央的民政、度支、陆军、邮传、农工商、学等部和大理院也分别设立与宪政编查馆统计局工作对应的统计处；同时，各省督抚也分别饬令下属诸司、道及府、厅、州、县各衙门添设统计处，在机构和业务上都与宪政编查馆统计局的三个科相对应。中央各院部统计处和各省调查局在业务上均接受宪政编查馆统计局的指导，而各司、道及府、厅、州、县的统计处则接受该省调查局的指导，由此在形式上初步建立起一套政府统计机构体系。 1909年，宪政编查馆统计局接到各地方咨报，反映未能收到颁发表式，所有调查各事无从填报，于是在各部和各省咨送表册的基础上详加复核，统一统计表式。在1909年至1910年间，奏定统计表总例14条，对统计概念、统计事项、时间断限、统计门类与纲目、统计事实与核实、统计比较、报送频率、表内格式、表中名词、表式填注、表式大小、数目用法等都进行了明确规定；按照门类编订了民政统计部表76种及省表72种，财政统计部表90种及省表88种，外务统计部表37种及省表17种，教育统计部表67种及省表40种，司法统计部表60种及省表41种，实业统计部表53种及省表38种，并对各表格的编制意图和填报方法一一进行了详细解说。与此同时，陆军部、邮传部、民政部、度支部、农工商部、法部、外务部和理藩部等中央各部院也分别拟定了各自所属的具体统计表样、调查内容和相关规定，经过宪政编查馆统计局审核使用。这些统计调查表式也就成了近代中国最早的全国性统计规范。
