基层治理是国家治理体系的管理末梢，直接面向社会群众提供公共服务。基层单位的治理状况，直接影响公共服务质量，关系群众体验，决定人民满意度。据统计，基层腐败案件占全国查处案件的比例高达70%。乡村振兴战略的实施，使更多资金、资源涌向基层。加强基层治理已然成为完善党和国家治理体系的一步先手棋。内部审计是一项旨在完善治理、增加价值、实现目标的独立、客观的确认、咨询活动。加强基层内部审计监督，是改善基层治理的最优选择。 国家审计在审计监督体系占有主导地位，有权指导、监督内部审计业务。中央审计委员会第一次会议和2021年全国审计工作会议均强调审计机关要加强对内部审计业务的指导和监督。审计署2018年9月重新组建了内部审计指导监督司。各级审计机关也陆续新设了内审监督指导部门，负责指导、监督内部审计工作，如江苏省审计厅、杭州市审计局、虹口区审计局等。但是审计机关应该如何指导、监督内部审计业务，推动部门、单位深化内部审计监督尚处于摸索阶段，本文针对这一问题进行了探讨。 二、文献综述 目前关于国家审计与内部审计的研究，主要集中于研究国家审计与内部审计如何实现协同联动，部分学者也对审计机关指导、监督内部审计作了研究。 （一）国家审计与内部审计协同联动的研究 学者们在对国家审计与内部审计协同联动的必要性与可行性研究的基础上，纷纷为协同机制与联动路径的设计建言献策。张帆从审计资源、大数据环境下信息技术、内部审计成果运用、业务培训与交流四个方面设计了联动路径；时现运用耦合理论，分析了耦合联动的理论逻辑与机理特征，提出了联动机制与实施路径；孙文远和龙舒萍运用压力—状态—响应模型（PST模型），构建了协同机制。还有学者针对国有企业、聚焦自然资源资产离任审计细化研究了协作模式。审计协同机制的运用还需把握好协同对象、协同模式、协同内容及协同环节。 （二）国家审计机关指导、监督内部审计的研究 国家审计机关指导、监督内部审计工作，有利于抑制内部审计的机会主义行为，提升内部审计工作质量，增强审计监督整体效能。但也要权衡指导、监督成本与所获收益。汤甜甜调研发现，山东省审计机关主要通过帮助完善内部审计制度、组织交流培训落实指导工作；李钰等借鉴中国注册会计师协会指导经验，提出从业务指导与政策引导两方面落实指导、监督工作。 综上，已有文献对国家审计与内部审计协同联动研究较多，对国家审计机关指导、监督内部审计研究较少。然而，只有国家审计机关做好对内部审计的指导、监督工作，有效提升内部审计质量，才能更好地统筹资源，实现协同效应。在研究国家审计机关指导、监督内部审计的文献中，又以研究指导的重要性与宏观指导为主，尚未见到聚焦基层审计机关、系统研究其指导监督内部审计路径的文献。 三、基层审计机关指导内部审计的必要性与可行性 （一）基层审计机关指导内部审计的必要性 1983年内部审计机构组建以来，内部审计从国家审计的辅助地位发展为独立履职，从仅履行“监督”职能发展为“确认”与“咨询”并重，从帮助国家审计实施财务收支审计发展为实施经营管理审计增加组织价值。内部审计在组织内部治理体系、在党和国家监督体系中扮演的角色越来越重要。然而，基层内部审计工作发展落后于现实需要，具体表现为： （1）内部审计机构独立性较低。独立性是内部审计工作的灵魂，内部审计的独立性主要由内部审计机构的设置模式及隶属关系决定。内部审计机构如独立设置，由单位党组织、主要负责人直接领导，则独立性较强，反之较弱。然而，基层单位对内部审计工作的重要性认识不足，还未认识到内部审计在组织治理中的重要作用。内部审计机构在组织中的独立性仍然较低，其中行政事业单位尤为突出，以某沿海经济发达地区（以下简称A区）为例，2019年区管行政事业单位（含街道）103个，区属企业7个，区管行政事业单位中，仅26个设内部审计机构，占比不到26%。其中，独立设置4个，与非财务部门合署8个，与财务部门合署14个。区属企业中，设内部审计机构6个，占比超85%。其中，独立设置3个，与非财务部门合署3个。 （2）内部审计人员专业性较弱。内部审计人员的专业胜任能力，直接影响内部审计工作质量。内部审计人员专业胜任能力高，更易于发现审计问题、找到问题本源，提出科学可行的整改意见。内部审计人员的专业胜任能力受知识结构、工作经验、培训经历等因素影响。然而，基层单位未认识到内部审计工作对组织治理的重要作用，对内部审计人员的任用、培养普遍疏于管理。其中行政事业单位可能受编制固化影响，表现尤甚。如A区，26个设内部审计机构的行政事业单位中，有49名内部审计人员，其中专职8人，兼职41人，专职占比不到17%。6个设内部审计机构的区属企业中，有16名内部审计人员，其中专职6人，兼职10人，专职占比37.5%。进一步调查发现，内部审计人员从业年限普遍较短，多为1～5年；知识结构相对单一，多为财会背景；大都忙于完成工作，疏忽后续教育培训。 （3）内部审计业务覆盖面较窄。内部审计覆盖范围主要指内部审计业务覆盖单位经营管理活动的范围。2018年《审计署关于内部审计工作的规定》要求内部审计对单位财政财务收支、经济管理效益、重大政策贯彻落实、战略发展规划执行、自然资源资产管理、生态环境保护责任等实施审计。然而，基层单位可能因思维路径依赖或专业知识所限，内部审计工作仍然主要关注财务收支、经济责任履行情况，对内部控制、风险管理关注较少。如A区，2019年区管行政事业单位共实施539个内部审计项目，其中：财务收支审计100项（占18.6%）、经济责任审计40项（占7.5%）、内部控制评审17项（占3.2%）、信息系统审计28项（占5.2%）、基本建设审计18项（占3.3%）、其他审计336项（占62.2%）。区属企业共实施39个内部审计项目，其中：财务收支审计9项（占23.1%）、经济责任审计10项（占25.6%）、内部控制评审8项（占20.5%）、基本建设审计7项（占17.9%）、其他审计5项（占12.9%）。
