2013年12月，前审计长刘家义首次提出“审计全覆盖”这一概念。2014年10月，在《国务院关于加强审计工作的意见》中，审计全覆盖一词首次纳入政府文件。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》（以下简称《实施意见》）指出，审计全覆盖是当前党和国家完善审计制度的首要重点任务，这两份重要文件进一步明确了经济责任审计全覆盖的对象、内容等重要问题。2019年7月，两办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）指出了经济责任审计在我国审计监督制度中的重要地位，进一步强调对权力运行的监督和制约，由此我国经济责任审计进入全覆盖发展的新阶段。2021年10月，十三届人大通过了修订后的《审计法》，扩展审计范围、推进审计全覆盖就是其中一项主要修改内容，新《审计法》同时对优化审计监督手段、规范审计监督行为以及强化审计问题整改等方面也做了重要修订，这对推进经济责任审计全覆盖也具有积极意义。虽然国内学者已经从不同视角研究了审计全覆盖的内涵、目标和运行机制等问题，但是鲜有学者基于经济责任审计视角，探究审计全覆盖的现状和改进对策问题。因此，本文在分析经济责任审计全覆盖的目标以及机制失灵原因的基础上，对经济责任审计全覆盖的改进对策问题进行了研究。 二、经济责任审计全覆盖的涵义和目标 （一）经济责任审计全覆盖的涵义 国内学者已经对审计全覆盖的内涵进行了初步界定，只是侧重点略有不同。例如，付忠伟等认为，审计全覆盖是审计范围、审计对象、审计领域和审计内容的全覆盖；王子龙等认为，审计全覆盖首先是所有审计领域和审计对象的全覆盖，其次是所有审计内容和审计周期的全覆盖。宋夏云等认为，审计全覆盖是指国家审计通过对审计对象的全覆盖以服务于实现国家治理目标。其中，经济责任审计对象全覆盖是指审计机关对符合要求的全部党政领导干部进行审计。 结合《框架意见》和《实施意见》两大文件以及《规定》，笔者认为，经济责任审计全覆盖是指审计机关依法将审计监督对象覆盖到一切形式或实质涉及公共资金、国有资产、国有资源的党政领导干部以及国有企事业领导人员，并且将审计监督内容覆盖到其在任职期间对国家重大方针政策的贯彻落实、对经济和社会事业发展的引导推动、对三资的管理使用、对重大经济风险的防范化解等经济责任履行情况以及对法规纪律的严格遵守等党风廉政建设情况，从而对其是否遵纪守法、合规尽责进行全面综合的评价及认定。 （二）经济责任审计全覆盖的目标 经济责任审计全覆盖的目标是指经济责任审计全覆盖实践活动的预期效果和最终境地，具体包括： （1）审计对象全覆盖。经济责任审计在全覆盖要求下的监督对象包括一切形式或实质涉及公共资金、国有资产、国有资源的党政领导干部以及国有企事业领导人员。除了原来规定的各级党政机关、事业单位等的正职或符合要求的副职领导干部之外，国有企业（含金融机构）的法定代表人及其实际行权领导人员也纳入了经济责任审计对象的范围。即实现审计对象全覆盖。 （2）审计目标全覆盖。经济责任审计在全覆盖下具备多层次目标。首先，通过对领导干部进行审计，揭露重大违法违纪行为，从而规范其权力运行，增强自身廉洁意识，自觉抵制贪污腐败，尽职履行受托经济责任；其次，通过将审计结果及整改落实情况等作为领导干部任免或奖惩的重要依据，对其产生一定的激励作用，从而优化领导干部队伍，提高权力行使的效率和效果；最后，通过结合其他领域的审计全覆盖，力图从不同角度、全方位发现和审视问题或风险，深入揭示其体制机制性原因，不断推动改革创新和制度发展，推进国家治理现代化。即实现审计目标全覆盖。 （3）审计重点领域全覆盖。面对审计范围的宽广化，经济责任审计全覆盖在要求审计对象、审计内容等全覆盖的同时，更强调对所有重点领域进行审计。关注权力运行，以真实合法性为基础，重点检查领导干部的履职行为是否遵纪守法、合规尽责；关注廉洁从政，重点检查领导干部的党风廉政建设情况，发挥经济责任审计反腐利剑的作用；关注责任界定，重点检查领导干部的重大决策权、经济管理权、政策执行权、资金使用权等情况；关注政绩要求，在政绩考核新政的背景下，把民生改善、环境保护等情况按需列入审计内容。即实现审计重点领域全覆盖。 三、经济责任审计全覆盖的现状分析 （一）经济责任审计全覆盖存在的问题分析 （1）审计全覆盖的深度不够。全覆盖使得经济责任审计任务更加繁重而显得审计力量相对不足。迫于内外部压力，审计人员在开展经济责任审计全覆盖工作时容易仅停留于表面，对被审计领导干部的审查只是蜻蜓点水，甚至盲目追求从量上完成审计任务，而忽视对审计质上的保证，缺乏对问题的深刻揭示。例如，将经济责任过度泛化，把一些细微甚至无关的经济责任拉入评价范围；或者对经济责任审计的范围和内容较为狭隘，更多进行传统的真实合法性审计，等等。对全覆盖下的经济责任审计内容缺乏清晰的认识，导致即使在审计中发现有些领导干部存在滥用职权的违法行为，也无法察觉到这其中反映出的制度性隐患，更难以发挥审计推动体制机制改革创新的作用。
