习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调了审计工作全国一盘棋的重要性，随后，胡泽君审计长在工作会议中指出加强内部审计工作的“三个需要”的意义——推进国家治理体系和治理能力现代化的需要、实现审计全覆盖的需要、推动实现经济高质量发展的需要。由此可以看出，在国家治理体系现代化的新时期要求下，内部审计服务全局的重要性更加凸显，内部审计的服务对象不再限于组织内部，其需要作为审计监督体系的一部分，在国家治理体系中发挥出重要作用。2018年1月，审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称11号令），为内部审计新增了政策措施落实审计、规划计划执行审计、自然资源资产审计、境外审计等4类审计事项，实现了内部审计事项和国家审计事项的有效对接，对重点、周期性全覆盖的国家审计进行了有效补充。 政策措施落实审计的主要研究对象大多为政府审计，鲜有内部审计政策措施落实审计的研究文献。秦荣生提出政府审计可以对数量庞大的国有企业采用其他恰当监督方法而不一定需要政府审计进行直接审计，现11号令为政府审计提供了对国有企业实现其他监督方法的路径。在意义方面，秦荣生和张静、庞文群认为，内部审计开展政策措施落实审计是实现审计全覆盖的重要路径选择。在实现路径方面，李凤雏和孙亮强调了党委对内部审计的指导，而在具体操作层面，众学者均提到了要注重审计方法的创新和利用，例如信息技术、区块链技术和大数据审计等。赵晓红认为可以将政策措施落实审计作为经济责任审计的主要内容并进行持续跟踪。 习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时强调“金融活经济活、金融稳经济稳”，金融承担着在供给侧改革和风险管控任务的同时，还成为助推乡村振兴战略、脱贫攻坚战、实体经济和绿色中国的重要力量。国有商业银行由于其国有企业性质，在国民经济发展过程中同样承担着众多国家政策贯彻落实的协助责任。例如，国有商业银行在“三农”贷款和小微企业贷款中采取放低贷款门槛、采用信易贷模式、拓宽抵押品范围等多项举措，为乡村振兴和扶持小微企业发展注入资金支持；进行绿色金融规划，引导金融资源向清洁能源等绿色行业倾斜，农行2016～2018年共计承销发行绿色债券19支，募集资金1560亿元。商业银行的政策措施落实逐渐成为国家政策的重要措施基础，在商业银行环节是否切实有效落实政策可以影响到国家政策落实的速度和有效性。 刘成、许莉和屈耀辉认为，国有商业银行在经过股份制改制之后，五大行已经基本形成垂直于总行的集中管理、隶属于董事会和报告路线清晰的内部审计组织架构。现有文献对商业银行开展政策措施落实审计的内容较少，研究主体多宽泛为国有企业，有学者对央行和政策性银行的政策措施落实审计进行研究，但对于商业银行的政策措施落实审计的研究不足。本文尝试从国有商业银行的角度出发，站在服务国家治理体系的层面，阐释国有商业银行内部审计开展政策措施落实审计的必要性与矛盾困境，结合国情提出困境出口，为国有商业银行的政策措施落实审计的初步实践提出建议，以助力审计监督在国家治理体系中的作用发挥。 二、国有商业银行内部审计开展政策措施落实审计的现实困境 在审计系统中，审计署近10年完成了7次对商业银行的抽审，且其中3次都为农行，内部审计开展政策措施落实审计能够有效缓解国家审计的滞后性以实现审计全覆盖。随着11号令对国有企业内部审计进行政策措施落实的审计要求，国有商业银行内部审计应当开展政策措施落实审计，但其却面临着现实困境。 （一）审计权限：缺乏组织制度保障 商业银行开展政策措施落实审计的基本前提是有开展主体，即有从制度上保障和具备相应胜任力的审计实施主体。而我国国有商业银行中并没有具备专门开展政策措施落实审计的主体，对政策落实的监督力量较为分散。党委拥有对政策措施落实的整体监督，而董事会、监事会、专门委员会和高级管理层在职能描述中都有涉及对政策措施落实的监督职责。在“三农”金融的处理和监督情况中，与其他商业银行不同的是，农行设置有专门委员会对“三农”金融和普惠金融进行监督，基本涵盖有政策措施的制定、实施和完成阶段（表1）。 而对于专门委员会，其对全过程的监督仅限于“三农”金融和普惠金融，对于绿色信贷和小微企业贷款等其他政策落实情况并未设置专门委员会进行监督，即仅存在董事会的决定、高级管理层和监事会对实施和完成阶段的监督。“三农”金融/普惠金融发展委员会可以对“三农”业务的战略制定、风险评估、执行情况等方面进行监督，并可以提出建议和看法，在实质上实施着对“三农”金融/普惠金融的审计业务。设立专门的政策监察部门能够对政策的贯彻执行情况进行专门化的监督，但农行还有需要承担的其他政策任务，如小微企业贷款、稳定生猪生产等众多政策的落地协助任务。如果将每项长期政策都设立专门委员会进行监督，耗费成本较高且工作重复，且易忽略对短期政策的执行审计。
在商业银行内部对政策措施落实的职能监督较为分散的前提下，内部审计并不具有对政策措施落实的天然审计权限，即其缺乏开展政策措施落实审计的组织内部的制度保障。在国有四大商业银行公司章程中对内部审计的职能描述段中，国有商业银行的内部审计职能大致都涵盖对财务收支、经营活动、风险状况和内部控制的监督、检查和评价，还有工商银行单独将对公司治理效果的监督涵盖在内部审计的职能之内。不论是四职能还是五职能，都集中在对公司治理和业务流程领域的监督，而没有提及国家政策落实的监督方面。从职能的制度保障角度，国有四大银行的内部审计缺乏开展政策措施落实审计的前提基础（表2）。
