党的十八大以来，习近平总书记多次考察黄河流域生态保护情况，就三江源、祁连山、秦岭等重点区域的生态保护作出重要指示批示。2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），是指导当前和今后黄河流域生态保护的纲领性文件，开启了黄河流域生态保护的新篇章。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，发挥审计机关对推进规划实施的监督作用。基于《规划纲要》，本文在分析黄河流域生态保护当前面临主要挑战的基础上，提出了新形势下黄河流域生态保护审计的重点内容，并就开展好这项审计工作的具体路径进行探讨。 一、黄河流域生态保护面临的主要挑战 黄河流域生态保护审计涉及范围广、内容多，应当在深入研究流域生态保护情况的基础上开展。根据黄河水资源公报等资料和相关数据分析，目前黄河流域生态保护面临多方面挑战。 （一）协同治理机制不完善 黄河流域重要的生态安全屏障地位和脆弱的生态系统禀赋，需要强化流域整体空间管控，进行系统综合治理。但是，从治理现状看，黄河流域的协同治理能力和治理体系还比较薄弱，相应管理体制和运行机制不够完善。主要表现在：流域九省区之间整协作配合；上下游、干支流、左右岸的合作治理不足；水资源调配主要考虑工业和农业用水，对生态和地下水资源缺少统筹；环境监督和执法协同能力较薄弱；水质监测、水资源监测等信息共享、重大工程项目环评共商、环境污染应急联防、跨界断面水质联合监测等重要协同治理举措推进缓慢。协同治理机制的不完善，导致流域保护和治理难以发挥合力，制约整体保护水平的提高。 （二）水资源短缺问题突出 黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河属于资源型缺水河流，以占全国2.2%的河川径流量，承担着占全国15%耕地面积的灌溉任务和12%人口的供水任务。流域多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%，相当于全国平均水平的三分之一。同时，黄河水资源过度开发问题突出，目前水资源开发利用率已达80%，是国际通用的流域水资源开发生态警戒线的2倍。高强度开发导致地表水不足和地下水超采。目前，地下水超采区已达78个，超采面积2.26万平方千米，超采量14.03亿立方米。此外，黄河流域中生态环境取水比例低，农业用水和工业用水挤压生态用水较为严重，制约流域水环境自净能力。 （三）水沙关系不协调 黄河流域的水沙空间分布极不均衡，50%以上的径流量来自上游区域，但是90%以上的泥沙源于中游区域。中游穿越黄土高原，左右岸是风沙堆积而成的疏松多孔黄土，易受侵蚀，从而引发严重的水土流失，且流域大部分处于干旱、半干旱地区。这些资源环境禀赋特征导致黄河流域水旱灾害频发、泥沙淤积严重、下游“地上悬河”威胁突出，存在较大的生态安全隐患。虽然自20世纪50年代起就开展了积极治理，但是目前流域内仍有约2137万公顷水土流失区，尤其有786万公顷的多沙粗沙区及粗泥沙集中来源区亟待治理。同时，典型生态脆弱区（如砒砂岩区、各干支沟道和台地坡面）的治理难度加大，下游河道摆动问题尚未彻底解决，滩区洪水威胁依然存在。 （四）水生态环境形势严峻 黄河流域流经我国煤炭和石油的主要生产与供给基地，大量企业和工业园区沿河分布，“两高一剩”行业集中布局，而环境管理、污染治理和风险防控水平相对落后，水生态环境面临较大的污染风险。目前，排入黄河的废污水总量约占全国的6%，各产业的化学需氧量（COD）排放量约占全国的7%。此外，生活污水和农业面源污染的影响也不容忽视。黄河沿岸城市的生活污水排放量约占流域污水总量的30%，处理设施负荷率低。上游宁夏灌区和河套灌区化肥农药的过量施用等引起面源污染，对流域水体氮磷含量和下游引黄灌溉造成不利影响。加之流域内环境保护基础设施欠账较多，污染积重较深，虽然近年来黄河流域水质总体状况呈现逐年好转的趋势，但是水生态形势依然严峻，水环境改善的态势并不稳固。 二、黄河流域生态保护审计的重点关注领域 根据对黄河流域生态保护目前面临主要挑战的分析，本文提出开展黄河流域生态保护审计的重点关注领域，发挥审计监督推动《规划纲要》贯彻落实的作用，为黄河成为造福人民的幸福河贡献审计力量。 （一）流域生态保护协同性 针对协同治理机制不完善的情况，《规划纲要》提出了“共同抓好大保护，协同推进大治理”的生态保护总要求。黄河流域生态保护审计应以推进这一要求的贯彻落实为主线。基于国家审计的经济监督定位，可以从资金、项目和政策三个维度，将流域生态保护协同性作为重点审计环节，推动九省区和相关部门资金、项目和政策的安排与实施能够形成“一盘棋”，促进建立协同联动的保护治理机制。 资金方面，在摸清黄河流域相关生态环境保护资金口径、规模和投向情况基础上，聚焦资金投入、分配和使用等方面的协同性，重点关注资金按上中下游重点治理任务精准投入、在九省区根据突出问题倾斜优先投入、不同部门下达资金任务相互统筹安排、在节水治沙减污等领域科学分配、在九省区重点投向上相衔接、在地方配套投入上相协调等方面的情况。项目方面，在摸清流域节水、治沙、减污等领域项目的建设、管护、巩固和配套工程情况基础上，聚焦项目确立、实施和目标考核等方面的协同性，重点关注流域重点治理项目在上中下游合理分布、不同部门之间和各省之间项目安排协调统一、实施上因地制宜有机关联、阶段性任务目标科学呼应、考核评价标准充分衔接，以及对脱离黄河保护治理实际搞环保“形象工程”和“政绩工程”等的统一监管等方面的情况。
