一、引言与制度背景 中国共产党始终坚持为农民谋幸福的初心和使命，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程。党的十八大以来，中国共产党和中央政府密集出台了一系列关于脱贫攻坚的政策举措，其中由习近平总书记提出并亲自谋划的精准扶贫政策是中国在“三农”领域的一项重要政策创新，是新时代解决中国贫困问题的关键途径，是新时代中国扶贫开发的战略导向，是对中国经济迈向高质量发展阶段优化扶贫脱贫资源配置、提升扶贫脱贫质量要求的政策回应。党的十九大报告向全体中国人民作出了在2020年全面消除贫困，实现贫困人口和贫困地区同全国人民一道迈入小康社会的庄严承诺，经过八年接续奋战，如今中国近1亿贫困人口实现了脱贫，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，中国脱贫攻坚取得了阶段性的伟大胜利。但正如习近平总书记在2020年12月3日召开的中共中央政治局常务委员会会议上指出：“当前发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。”精准扶贫攻坚战的胜利只是解决了中国的绝对贫困，但相对贫困问题仍将长期存在，实现高质量脱贫攻坚的目标任务依然任重道远。在2020年12月28日至29日召开的中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调：“巩固和拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴是向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题，同时党中央在此次会议上决定，精准扶贫目标任务完成后，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。”由此可见，过渡期内做好脱贫攻坚工作是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要内容。 脱贫攻坚同乡村振兴相辅相成，脱贫是实现乡村振兴的基础和保障，全面消除贫困是实施乡村振兴战略的优先任务和基本前提，而乡村振兴又能为实现脱贫攻坚提供动力，因此，现阶段要严格按照《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》要求，以《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央1号文件）和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中有关“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的规划为指导思想，将巩固拓展脱贫攻坚成果放在过渡期内做好乡村振兴工作的突出位置，在巩固拓展脱贫攻坚成果上给予更多后续帮扶支持，继续保持现有扶贫资金支持、帮扶政策和帮扶力量总体稳定，从严落实“四个不摘”要求，除了继续增加对贫困地区和贫困群众的帮扶措施以及加强脱贫地区产业发展基础设施建设之外，加大对脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接政策的制定、执行及其实施成效科学、客观的监督与考核是巩固拓展脱贫攻坚成果、确保脱贫攻坚政策取得实效的重要手段和关键环节。 党的十九大报告明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，可见绩效管理的重要性已经上升到国家战略的高度，是新时代实现国家治理体系和治理能力现代化的新要求。鉴于中国公共政策绩效评估管理工作刚刚起步，在推进绩效管理全覆盖的实践中，不免存在着绩效目标编制不够科学合理、绩效信息公开程度不足、绩效自评管理工作不够严格规范和绩效责任硬约束机制尚未真正建立等困难和挑战。具体到扶贫脱贫政策的贯彻落实情况来看，2019年和2020年，中国扶贫项目资金基本实现了绩效管理目标全覆盖，在一定程度上解决了扶贫脱贫资金“最后一公里监管难”的问题，但是扶贫脱贫政策的实施效果与党中央、国务院和贫困群众的期望还有一定的差距，扶贫脱贫中的低质、低效问题依然存在，如扶贫脱贫政策被扭曲执行，扶贫脱贫资金被套取骗取、违规使用、随意变更用途、长期闲置、弄虚作假，扶贫脱贫项目不符合当地实际、进展缓慢、违规招投标以及数字式、指标式脱贫等，严重挤占和浪费了国家的各种扶贫脱贫资源，因此亟须将绩效理念贯穿扶贫脱贫政策制定、执行以及监督始终。脱贫攻坚政策作为过渡期内中国推进实现高质量脱贫的一项重要公共政策，其制定、执行及其实施效果是国家扶贫脱贫治理的重要内容，是提高政府贫困治理有效性的基本工具，是实现贫困治理体系和治理能力现代化的重要手段。基于治理观可知，监督是治理的基础，加强对政府脱贫攻坚政策全流程的监督与考核工作是全面实施绩效管理的重要组成部分。国家审计作为一种独立的外部监督制度安排，是党和国家贫困治理监督体系的重要组成部分，当前包括美国、法国等主要国家在内的国家审计机关都已成为政府政策效果评估和绩效监督的重要主体。其中，绩效审计就是一种重要的绩效评估方法，现已成为各国政府绩效评估的重要子系统。政策落实跟踪审计本质上是绩效审计，是一种更广义的、相对更为独立的绩效评估过程，因此大力开展脱贫攻坚政策落实跟踪审计是走出扶贫脱贫政策绩效评估困境的有效方法。 现有诸多研究已经表明，国家审计不仅具有抑制企业盈余管理、提高企业内部控制水平、削弱国企高管超额在职消费、降低国企过度投资、加速国企资本结构动态调整和促进企业创新等微观层面的公司外部监督治理效应，而且能够在宏观层面的经济运行与经济发展、国家安全、重大公共政策落实和国家治理能力等方面发挥监督、评价、鉴证和建议咨询等国家治理功能，因此，国家审计能够监督、保障和促进国家各项重大政策有效落实，是监督扶贫脱贫质量的重要力量，是各国扶贫事业的重要组成部分。政策落实跟踪审计作为重要的国家审计业务类型，同样具有国家审计的上述职能，是国家审计发挥监督治理功能重要而有效的方式，能够在脱贫攻坚政策的制定与执行中发挥鉴证、约束和评价的监督治理效应，确保脱贫攻坚政策预期效果的实现。因此，加强脱贫攻坚政策落实跟踪审计是监督、评价与考核脱贫攻坚政策贯彻落实情况的一种有效工具，是过渡期内开展乡村振兴政策落实跟踪审计的重要内容。此外，从理论上看，现有文献几乎没有对脱贫攻坚政策落实跟踪审计的监督治理效应及其理论依据做过较为系统的梳理和研究，某些理论只是散见于某一特定的研究框架之中，研究视角也较为分散，因此对这一问题的分析与讨论具有重要的理论意义。
