从20世纪80年代开始，我国以劳动力资源优势推动出口，支撑国内经济发展，取得了显著成效。但随着我国劳动力成本的不断攀升，加之全球经济、政治和社会的形势发生变化，以出口为导向的国际循环战略的缺陷逐渐暴露出来。之前我国在国际分工中的地位相对低端，造就了外向与内需分割的“二元经济”，因此必须更重视以国内经济循环为主的发展战略，增加国内生产、投资和消费需求以刺激经济增长，使我国经济摆脱严重依赖出口导向的传统模式，加快构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局。 近几年国际关系持续发生变化，经济一体化受挫，国际经贸规则和多边主义饱受冲击，新冠肺炎疫情进一步加剧了“逆全球化”思潮。一些发达国家挑起单边主义和贸易保护主义，采取关税、实体清单等方式遏制我国跨国企业拓展海外市场，此外，也有部分国家企图以制造业回流或转移等方式摆脱对“中国制造”的依赖，这种“去中国化”的影响非常深刻和长远。一些西方国家的公共政策失灵、经济不平等且经济增长乏力，试图为经济调节失败找寻“替罪羊”。这些风险和挑战直接促使我国“双循环”新发展格局应运而生。 为了直面和化解“双循环”新发展格局所面临的问题，必须充分调动政府审计等各种治理力量，更好地发挥政府审计在监督体系中的重要功能。随着所面临环境的愈加复杂，政府审计在国家和社会治理中发挥的监督、鉴证、评价以及揭示、预防、抵御功能越来越明显，在保证调控政策实施落地、促进全面深化改革和推进政府良法善治、预防和治理腐败、维护财经秩序和安全、保障经济持续健康发展等方面的能力越来越突出。因此，如何在“双循环”新发展格局下聚焦目前存在的困难，明确政府审计的目标和职能定位，更好地体现政府审计的治理作用，确定其有效实施路径，是迫切的现实问题。 二、“双循环”新发展格局面临的关键问题与政府审计定位 在全球疫情持续蔓延、经济发展受到重挫的情况下，我国经济关系中的多环节严重受阻，为了解决经济结构调整和经济下行承压问题，我国构建了一种以内循环为主体的发展战略新抉择，即“双循环”新发展格局。但是必须认识到，当前国际国内经济形势仍然严峻，疫情纾困政策对经济刺激的作用有限，经济发展的态势呈现出强烈的不稳定、不确定和不均衡性，面临着一些亟需突破的困境和亟待解决的难题。 1.“双循环”新发展格局所面临的关键问题。 （1）国内消费能力未得到充分发挥。当前全球经济持续低迷、不确定性加大，外需面临严峻挑战，扩内需、促消费对于促进中国经济稳中向好发展的重要性毋庸置疑。然而，最近的外贸进出口和社会消费品零售总额等宏观数据显示，国内需求并未强劲反弹，消费需求增长趋势不明朗，这可能会制约我国经济复苏的进程，成为构建“双循环”新发展格局面临的重要难题。究其原因：从供给侧来看，消费结构老化且不平衡，产品和服务的质量偏离消费者“性价比”期望值，消费升级需求并未得到满足，加之物价的增长过快，使供需结构失衡；从需求侧来看，由于疫情的重创，就业稳定和可支配收入增长的预期不乐观，消费者减少了对非必需品的需求，使促进消费的政策举措难以见效。实际上，我国超大规模市场消费潜力巨大，并未达到饱和状态，因此，应以政府审计治理等有效手段狠抓政策落实、压实任务责任，从供需双向发力，充分发挥消费需求对经济发展的基础性作用。 （2）关键核心技术有待突破瓶颈制约。近年来，我国综合科技水平不断提升，在部分领域如5G、人工智能等信息科技领域表现突出。但是科研基础偏弱，地域科技实力分布不均衡，企业研发能力弱且投入强度较低，信息科技的迅猛发展与核心零部件、基础材料、基础工艺等的制约并存，整体上仍未完全改变关键技术受制于人的困境。造成这种现象的原因较复杂，最主要的原因是创新的体制机制尚未完全理顺，如缺乏战略设计，研发投入不足且产出效率低下，市场激励偏弱，创新人才培养乏力以及考核上的重量轻质、重实用轻基础、重成果轻转化等。2020年8月，习近平总书记指出，形成以国内大循环为主体的关键在于依靠创新驱动的内涵型增长。只有大力提振科技创新，才能从根本上促进我国产业经济的平稳发展。因此，应加大财税、科技、人才等政策支持和监督力度，强化科技创新支撑引领能力，实现关键领域自主可控，以科技产业链的创新和升级来畅通科技与产业“内循环”。 （3）产业链供应链不稳定性风险加剧。我国拥有全球最大规模的产业链供应链，是全球120多个国家和地区的主要贸易伙伴，具备特有的经济优势和市场供需结构。在新冠肺炎疫情的冲击下，先是我国部分企业停工停产，不同程度地影响了全球各国的供应链；后是疫情蔓延，海外供应链受阻和需求回落，反过来进一步影响了全球供应链产业链。由于国内外经济社会环境发生变化，一些国家的单边主义盛行、地缘政治风险上升，试图对本国的供应链产业链进行“再工业化”和回流调整，全球经济链条面临重构，使得我国产业链供应链的不稳定性加剧。因此，应充分考虑可能出现的情况，强化产业链供应链安全监测和政策效果评估，揭示政策执行“打折”导致保产业链供应链稳定的关键政策“扭曲”“变味”，是我国构建和促进“双循环”发展亟需警惕的重要问题。 （4）高水平“走出去”需求更加迫切。随着世界经济发展模式、贸易结构和治理规则发生重大变化，原有的外向型发展策略亟需调整。“双循环”新发展格局不是封闭的国内循环，其本质上具有开放性，且对开放提出了更高层次的要求。在当前经济格局和产业结构下，构建“双循环”新发展格局就是以国内分工体系和产业体系为支撑，国内国际循环互动协同，通过互利共赢推进“一带一路”高质量可持续发展。尽管已取得丰硕成果，但“一带一路”沿线国家也存在发展基础薄弱、经济体量偏小、劳动力素质较差、政治风险高等问题。目前，“走出去”受到疫情的影响，一方面国际市场规则和治理体系存在差异，另一方面部分“走出去”企业风险预估不足、文化融合困难、相关人才储备不足，甚至还有部分企业恶意造假、社会责任感差，导致其陷入海外投资经营困境。因此，应发挥政府审计服务经济高质量发展功能，为“走出去”企业在国际市场上提供“导航”保障，引导企业建立健全内外部约束机制，构建更有责任感的可持续治理和管理体系，对冲对外投资风险，保障跨境经营提质增效。
