中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2021)05-0093-13 一、问题的提出 保护台湾居民权益是两岸民间交流合作的重要组成部分，有助于夯实国家完全统一的社会基础。2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“我们对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇。”①事实上，自2013年以来，祖国大陆的台湾居民权益保护工作就已进入一个新的政策周期，并于2017年三次集中宣布20多项便利台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活的措施。2018年2月，国务院台湾事务办公室(简称“国台办”)等29个部门研究出台了《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(简称“涉台31条措施”)，更有102个地方结合当地实际出台了实施意见。②上述努力无疑将丰富台湾居民权益保护体系的内涵，但也可能引发政策碎片化和无序竞争的问题。正是有鉴于此，早在2017年两会期间，部分全国人大代表就提出了及时梳理整合现有惠台政策、编纂《台湾同胞合法权益保护条例》的建议，并得到积极回应。③ 可见，台湾居民权益保护法制的统一化已是一个急需理论回应的现实命题。然而，法律角度的多数先行研究仍相对集中于台商群体和投资领域④，在推进两岸经济社会融合发展的背景下，2017年以来的相关研究已进一步延伸至“在大陆学习、就业、创业、生活”的台湾同胞⑤。本文试图将上述研究拓展至更为一般性的台湾居民，以实证方法分析当前台湾居民权益保护法制的进展和不足，以宪法上的平等权为理论基础，从社会基础和政策导向两个角度揭示台湾居民权益保护法制统一化的实践动因，并就未来台湾居民权益保护法制统一化的制度建构提出建议。 二、台湾居民权益保护法制碎片化的实证分析 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》提出，运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作，依法保护台湾同胞权益。⑥截至2020年底，我国现行有效的法律共274部，行政法规750多部，地方性法规12000多部。⑦其中，直接涉及保障台胞权益的规范性文件有974部，包括与台湾居民权益保护相关的法律和全国人大及其常委会的决定6部，行政法规及文件55部，部委规章及文件227部，地方性法规规章631部，司法解释与文件55部，可谓蔚为大观。⑧ 当前，以《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)为统帅，以《反分裂国家法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》(简称《台湾同胞投资保护法》)等为主干的涉台法律规范体系初步形成，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。⑨然而，从立法供给的角度看，对照全面依法治国的总目标，现行台湾居民权益保护法制仍有一定差距，突出表现为碎片化的问题。所谓碎片化，是指完整的事物破成零块。因此，法律碎片化主要指立法造成的法律规定零散而不成体系的状态。法律碎片化现象虽然有时存在于一部法律之内，但通常存在于所制定的多部法律之间。⑩就台湾居民权益保护法制而言，目前台湾居民在大陆的权利义务缺乏统一的规定，主要留待主管部门和地方政府根据自身的职权范围和主观能动来补白。在各部门之间横向联系不力、各地方之间政策竞争激烈的情况下，囿于职权范围和管理方式的便宜性，台湾居民权益保护法制无论是在立法技术还是在实体内容方面，都呈现一定的差异性。 台湾居民权益保护法制的碎片化可从以下实证统计中得到验证。首先，从立法主体来看，地方立法和部门立法占据主导地位。在现行法律体系中，仅有6部法律(占现行法律的2％)和55部行政法规和国务院规范性文件(占比7.3％)的部分条款明确了对台湾地区或台湾居民的适用，逾九成的法律和行政法规在对台适用问题上保持沉默。而地方性法规规章以及相关通知、纪要、批复、意见等文件的比例高达64％。这种立法模式虽具有因地制宜的优点，但也隐含着立法重复甚至立法冲突的可能性。其次，从立法议题看，经济领域的立法单兵突进，与全面保护台湾居民合法权益的目标不相协调。唯一一部法律便针对台商投资保护，31部(约占56％)行政法规和国务院规范性文件涉及台湾居民在大陆参与经贸活动的市场准入门槛与准入后待遇，涉及网络安全、婚姻家庭和出入境与居留的行政法规均不足一成。这种以台商投资保护为中心的立法结构，反映了经济因素是两岸关系中最活跃的因素，也表明“以经促政”是大陆对台工作的主要策略。(11)最后，从待遇标准来看，部门主导下的台湾居民权益保护法制也各行其是。在含有涉台条款的55部行政法规和国务院规范性文件中，32部(占比61％)均参照、比照、依照适用外国人的待遇，另有11％和28％则分别采取内外一体和单独立法的方式予以规定，在一定程度上表明各部门对于台湾居民在中国大陆的法律地位尚无一致认识。 现行台湾居民权益保护法制之所以呈现出碎片化的状态，主要源于立法者对于国家统一前两岸交往秩序的主观认知。有学者解释，在国家尚未完全统一的背景下，两岸之间的政治对立将极大影响涉台立法的实效，两岸交往秩序需要的不是太多的规则，而是较少的政策性限制；与其人为建构不稳定的“外部秩序”，不如更加依靠两岸民间交往而自发形成的“内部秩序”，即两岸民众自身的趋利避害、公权力机关的自由裁量等。(12)此外，就客观因素而言，台湾居民在大陆分布并不均衡，而是相对聚集于东部沿海和中西部的少数台商投资密集地区。这一社会现实投射至立法活动中，极易形成这样一种先验观念，即中央统一立法并无必要或“宜粗不宜细”(13)，地方立法更具优势。
