新时代国家审计完善应急管理体系的关键路径思考

      近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等重大突发公共事件发生频率高、影响范围广、受灾程度重，已严重威胁我国的公共安全。尤其是新冠肺炎疫情的爆发，严重威胁了人民的生命安全和身体健康，严重影响了我国的经济发展和社会秩序，为我国进一步建设和完善应急管理体系敲响了警钟。应急管理体系是中国特色社会主义新时代背景下国家应对重大突发公共事件的重要制度安排，同时亦是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。应急管理体系的建设和完善工作已引起国家的高度重视。国家应急管理部于2018年3月正式成立，整合了多个应急管理职能部门，提高了应急管理工作的系统化和专业化水平。2019年11月中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记再次强调要积极推进我国应急管理体系和能力现代化，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）在“全面提高公共安全保障能力”部分明确提出要“完善国家应急管理体系”。

      应急管理是为了最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定。2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》明确了应急管理工作的指导思想和工作目标，同时指出了将围绕“预案”“体制”“机制”和“法制”（以下简称“一案三制”）来加强应急管理规划和制度建设。2017年1月国务院办公厅印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出，继续推进以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，完善应急管理标准体系。根据中央审计委员会的要求，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，要适应新时代新要求，紧密围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制，为推动国家治理体系和治理能力现代化做出更大贡献。“十四五规划”要求“发挥国家监察机关和审计机关对推进规划实施的监督作用”。因而，国家审计理应并且能够完善国家应急管理体系的建设，通过实施专项审计、跟踪审计、常规审计、经济责任审计等多种方式实施全方位、全过程监控，提高应急管理体系的有效性。

      二、实践概况和研究综述

      （一）应急管理审计实践概况

      国家审计已在应急管理实践中发挥了重要作用。以国家审计署官网发布的审计结果公告为例，自2003年发布审计结果公告以来，已有18份直接与突发公共事件相关的审计结果公告，具体如表1所示。

      

      由表1可知，国家审计署重点关注的重大突发公共事件包括突发公共卫生事件、重大自然灾害等，审计对象包括专项资金物资、社会捐赠款物、灾后恢复重建等，审计方式包括专项审计、跟踪审计等。上述公告显示审计发现了政策不够完善、政策执行不到位、救灾物资管理不规范（挤占、挪用、分配不合理、积压、异常采购、改变用途等）、项目开工建设不符合规定（未及时开工、进度滞后、不符合规划等）等问题，取得了重要的审计成效，被审计对象及时规范行为，更正错误，并对应出台和完善几百项制度。此外，省市县等各级地方审计机关在国家审计署和所在地方政府的工作部署下，对重大突发公共事件的应急管理实施了审计工作。

      由此可见，国家审计已将重大突发公共事件纳入审计范围，审计对象从救灾过程的物资使用全过程到灾后恢复重建，采用包括专项审计、跟踪审计等审计方式，取得了重要的审计成效。在审计重点突出、审计内容具体的同时，审计对象层次有待提升，审计范围有待扩展，审计工作安排有待系统化。

      （二）应急管理审计相关研究

      政府审计完善应急管理体系属于交叉学科领域，我国对应急管理体系建设的研究文献较多，而将国家审计与应急管理体系建设联系起来的研究相对较少。赵君锋等直接指出目前应急管理领域的研究者并没有意识到国家审计的意义，当务之急是推进国家应急审计的常态化和制度化。但是已有不少学者对此领域进行了研究探索，主要以突发公共事件或公共危机作为审计研究对象，归结起来，主要有以下三个方面：

      1.关于突发公共事件/公共危机审计的基本理论研究

      华金秋阐述了抗震救灾资金审计的必要性、目标、主体、基本原则、要点、技术方法、证据、报告以及开展措施。毕秀玲等从委托代理理论和新公共管理理论出发，从公共危机事前、事中、事后以及后续4个阶段进行探讨，构建了公共危机审计基本理论框架，明确提出审计应贯穿于公共危机管理的全过程，并且需要突出审计重点。郑石桥等以信息经济学、经典审计理论和公共危机管理理论为基础，对突发公共事件审计本质、审计需求、审计目标、审计主体、审计客体、审计依据、审计准则、审计时机、审计内容、审计预案、审计方法、审计结果等审计要素单独地进行系列分析，最后提出突发公共事件审计的基本理论框架。此外，也有研究者对突发公共事件/公共危机审计的框架、审计原则、审计目标、审计流程、审计管理策略、审计报告等要素进行单独研究。