一、问题的提出 “我们生活在文明的火山上”，公共危机管理常态化的趋势愈发明显。无论是重大疫情，还是自然灾害，政府在应对这些突发公共事件时都需要动用大量的公共资源以快速、有效地开展应急处置救援以及事后的恢复重建。应急管理中动用的这些应急资金和应急物资绝大部分来自公共财政，也有一部分来自社会捐助或国际援助。那么，应急管理中如何保证国家应急财政、应急物资、应急信息和应急行为的真实性、合法性和效益性？目前，我国的应急管理体系主要是以“一案三制”为基本框架逐步建立起来的。根据“一案三制”的相关内容来看，目前的应急管理更关注“预防与应急准备”“监测与预警”“应急处置与救援”“事后恢复与重建”等环节。此外，应急管理中的监督问责也仅仅关注“主管人员和其他直接责任人员”（人）的履责情况，而相对忽视了对这些环节中应急财政（财）、应急物资（物）、应急信息和应急行为（权）的审查、监督，而这些恰恰是国家应急审计的核心内容。为了保证国家应急财政和应急物资的安全，杜绝应急管理中的寻租行为，提升应急管理绩效，公共应急资源必须接受国家审计机关的审计监督。如果监督不到位，将出现权力寻租、分配不公等问题，甚至导致社会舆论的高度关注与不满。例如，在这次抗击新冠肺炎疫情的初期，由于湖北省红十字会对社会捐赠物资在接受、分配和使用过程中缺乏审查监督，导致分配不公、执行不严、用途不明等问题，造成了恶劣的社会影响，一个重要原因是社会捐赠的分配和使用过程中缺乏有力有效的审查监督。近年来，审计署和地方审计机关针对应急资金和应急物资的使用情况已经开展了一系列的审计，如“防治非典型肺炎专项资金和社会捐款物审计”“汶川地震灾后恢复重建跟踪审计”等，均取得了良好的经济效益和社会影响。总而言之，国家审计在应急管理中的作用没有得到足够的重视，如何加强对国家应急财政、应急物资、应急信息和应急行为的审查、监督就成为应急管理体系中亟待解决的问题。 二、文献综述 我国公共危机研究发端于国际危机管理理论，兴起于公共危机管理，成熟于公共危机治理（赵军锋，2014）。“非典”危机推动了公共危机管理的发展，2003年以来学者薛澜（2003）、高小平（2008）、张成福（2009）等人就中国危机管理的现状与发展思路、危机管理战略以及政府的危机管理能力等问题做了比较系统的探讨，基本思路就是从危机类型和危机生命周期切入，确立“分级、分类、分期”的基础性框架，进而构建以“一案三制”为核心的国家应急管理体系。政府在应急管理中处于主导地位，企业、社会组织和公民等主体被置于被动的配合与执行地位。当前，传统的灾害风险、现代化过程中的社会风险和现代性产生的生态风险，在一定程度上同时显现，更加凸显了公共危机的多样性和复杂性。同时，政府公共资源的有限性制约着公共危机管理的意愿和能力，即使政府拥有充足的公共资源，往往也由于结构冲突、信息失衡和行为失调等因素使政府公共危机管理处于“低效”和“失灵”状态。随着市场和社会力量的不断发展壮大，为了弥补公共危机管理中的“政府失灵”，有的学者将“治理”（刘霞、向良云，2006）、“整体性治理”（樊博、聂爽，2016）或“协同学”理论（张立荣、冷向明，2007）引入公共危机管理，提出政府应该积极吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作，形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的公共危机治理结构，研究范式由“公共危机管理”逐渐转变为“公共危机治理”。顺应现代应急管理客观发展需要，2018年3月应急管理部成立，强调统一指挥和协调联动，应急职能在事前、事中、事后的各个环节要无缝衔接，技术标准、专业术语要统一，确保在应急管理中科学施策、精准发力、高效运行。纵观应急管理体系的发展过程，应急管理呈现出由“应急导向”到“治理导向”、由“单一主导”到“多元协同”、由“重执行”到“执行和监督并重”的发展趋势，未来如何实现对应急管理多层次、全方位、全过程的监督成为亟待解决的重要课题。 国家审计在突发公共事件中的重要作用，需要将其置于应急管理体系中，并从应急管理“常态”与“非常态”两个层面分析。 常态层面，国家审计在预防经济社会风险和维护公共安全中发挥着重要作用。一方面，通过降低政府债务风险，维护财政安全。实证研究表明审计监督力度越大，地方政府债务风险越小（余应敏、杨野、陈文川，2018）。具体来说，政府审计的揭示功能和抵御功能可以有效地降低地方政府财政风险，提高地方政府财政安全程度。另一方面，通过加强腐败监督，防范经济风险。审计监督与腐败治理有着密切的关系，它在对公共权力的监督、实现对公共权力的有效约束、防范权力寻租行为的发生等方面都具有关键性作用。 非常态层面，国家应急审计还仅仅被作为一种特定的审计任务或项目，相关研究主要聚焦应急财政和应急物资的审计，分析国家应急救助资金的绩效评价（张曾莲，2015）以及审计监督在灾后重建政策等的评估中发挥的作用（谭志武，2012）；或者，着力于国家应急审计的程序和技术，研究公共危机审计报告的依据和格式（毕秀玲，2010）和国家应急审计应对程序（张林军、刘西林，2009）江苏省审计厅通过大量的实证调查，较早地从理论和实践两个层面探讨了政府审计如何应对公共危机，初步分析了现状问题并提出了相应的对策建议（赵耿毅，2018）。有学者初步分析了国家审计在公共危机的初现阶段、爆发阶段、控制阶段和后危机阶段发挥的重要作用（冯均科，2016）。笔者基于交叉学科视角，提出了国家应急审计组织建设的“环境—体系—流程”的三维互动框架（赵军锋、金太军，2019）。新冠肺炎疫情发生后，审计学界积极回应这一重要课题，既有从法律层面分析了突发公共卫生事件中的审计监督与限度（胡智强，2020），也有从审计内容和审计时机两个层面初步探讨了如何更好地发挥审计在突发公共事件应对中的作用（郑石桥，2020）。 综上所述，国家应急审计属于新兴交叉领域。从学科来看，主要涉及公共管理学、审计学等学科；从内容来看，主要涵盖公共危机和应急管理、国家审计和应急审计两个核心领域。公共管理学的研究主要从政府应急管理视角切入，更关注宏观层面的以“一案三制”为基础的应急管理体系；审计学的研究主要从审计技术视角切入，更关注微观层面以“跟踪审计”为基础的应急审计内容和程序。基于此，本文围绕“更好地发挥国家审计在突发公共事件中的作用”这一主题，采用交叉学科的视角，将国家审计和危机管理的理论融会贯通，主要从国家应急审计“审什么”和“如何审”两个层面建构国家应急审计的“职能定位—流程优化”的整合性分析框架。
