预算监督中的审计与财政协同机制研究

      如果你不能预算，你如何治理？预算执行是国家治理的关键，它展示的公共收支情况，直观反映了公共服务水平。审计监督与预算管理的良性互动，是治理体系和治理能力现代化的重要保障。各国根据预算活动，将预算编制、执行、审批、调整、监督等权力分配给不同主体，并通过这些主体间的分权制衡，提示财政风险、消减预算腐败和权力寻租；但是分权也可能导致博弈，降低预算运行效率，为机会主义行为创造条件。因此预算执行中，各相关主体更多地表现为合作式博弈。本文立足预算执行监督实践，通过剖析协同中的不畅，探索完善协同监督机制，为预算法治和提升治理能力提供借鉴。

      一、问题复现：合作背景下的预算博弈

      财政部门负责本级政府预算的编制及组织实施，审计机关在本级政府首长领导下，监督预算执行，并受政府委托向本级人大常委会作审计工作报告，主要报告预算执行情况。梳理近五年的审计工作报告发现，我国财政与审计在分权中博弈、在协同中发展（见表1），共同推动财政体制改革，保障国家治理。

      表1显示，审计连续发现我国预算执行存在：预算编制不完整、不细化、资金收缴和分配不规范、预算执行松弛、预算绩效不高、预算监管不到位等问题，既反映了预算主体的投机行为，更反映了预算管理和监督主体——财政部门与审计机关的协同不力、机制不足，具体表现有：

      （一）预算要求细化与预算编制粗疏

      

      预算细化，有助于预算绩效评估、预算责任落实。从公共资金分配起点——预算编制入手，要求预算细化到项目和单位，有利于压缩预算权寻租空间，进行精准监督，预防预算腐败。国务院审计工作报告持续反映，预算编制不细化、预算安排欠合理。如：2018年审计工作报告反映，批复10个部门的43.2亿元预算未细化到具体单位等。

      （二）预算全覆盖与收入反映不全面

      现代财政制度的核心是建立全面规范的预算制度。预算法要求，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。可仍有一些地区存在预算外核算或仅将部分收入入库现象，如将部分罚没收入直接返还办案单位，部分土地拍卖收入、税款利息收入不入库等。

      （三）严格预算执行与预算执行松、软

      我国预算法第五十七条第二款规定：各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。可预算执行中，频繁出现预算调整，涉及项目多、调整金额大，有些甚至未提请本级人大常委会批准；无预算开支、超预算开支等司空见惯。

      二、一对矛盾：预算执行监督不力与协同监督研究不足

      预算执行是国家治理的货币表达，对预算执行的监督能力直接体现了国家治理能力水平。审计机关和财政部门的协同不力纵容了上述诸多问题，损害了法治政府、责任政府形象。可相关研究却相对滞后，既表现为研究成果不多，经典成果缺乏。2021年3月，笔者在知网中检索主题为“审计与财政协同”的文章，发现了14条记录，研究内容多聚焦政府审计与财政透明度。检索主题为“审计与财政博弈”的文章，发现了40条记录，研究多聚焦于社会审计的博弈分析、审计合谋。搜索主题为“财政监督与审计监督关系”的文章，发现33条记录，主要研究两者在预算编制和执行中的关系。

      研究成果的操作性不强，不能支持协同监督实践。现有成果中，有些从监督职责出发，剖析财政审计与财政监督的异同，提出厘清财政审计与财政监督的职责，通过合作提高预算监督效率，发挥审计功能协同提升财政支出效率；有些从预算权的制衡角度，分析监督部门与资金使用部门之间的博弈；还有些分析审计方、被审计方、上级部门三方博弈，提出改变审计体制、增强审计独立性、降低审计成本等建议。但对“为何要协同”“如何协同”，特别是如何构建协同机制来保障财政部门与审计机关有效协同，研究很少，也没能提出具体方案或制度性建议。

      三、原因剖析：目标博弈下的协同机制不足

      在治理体系现代化的背景下，预算执行监督更重视审计机关与财政部门的协同。从协同空间看，两主体存在监督互补；从协同条件看，既具备协同的组织条件——在同一政府首长的领导下，也具备协同的技术条件——信息技术基础；从协同机制看，虽有协同监督实践，但协同机制不畅。

      （一）审计机关与财政部门存在协同监督需求

      财政部门负责预算编制、管理和检查②，审计机关监督预算执行；管理暗含监督、检查体现监督。可见，两主体存在紧密联系，如皆重视数据的收集、管理和分析，强调用数字说话和决策；但由于职能差异（见表2），导致其关注点不同；且同为理性经济人，在预算信息不对称的常态中，监督主体与监督对象以及不同监督主体间为了各自利益，会出现持续博弈，甚至屡审屡犯。

      1.监督目标上的互补。博弈论告诉我们，组织也是理性人，会在制度框架内做出主观判断为自身利益（包括政治利益、经济利益等）最大化的行为集。就预算执行而言，审计机关与财政部门的终极目标相同——维护财经秩序、促进完善治理和保障经济社会发展。但两者在明细目标上各有侧重，如财政部门侧重监督预算执行的规范、管理，而审计监督更关注预算执行的合法、绩效；在一定程度上可理解为财政监督重建设、审计监督重鉴证，目标上存在一定的互补。