中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：2096-5982(2021)07-0036-05 保留承包权、流转经营权是继农地家庭承包经营之后，中国农民在实践中的又一伟大创造。习近平强调，要顺应农民的愿意，把土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。①农地“三权分置”是在“两权分离”基础之上发展而来的，是我国农地产权制度改革的再次创新。梳理新中国农地所有权分割的路径、动因及趋势，有利于增强农地“三权分置”制度自信。 一、新中国农地所有权分割的阶段和路径 新中国成立以来，农地所有权分割共经历了四个阶段、四次分割，即社会主义改造时期农民私人土地“两权分离”、人民公社时期集体土地“三级所有”、改革开放时期“两权分离”、新时代“三权分置”，从内容分割到级次分割、从经营层面到分配层面、再到处分层面是新中国农地所有权分割的路径。 (一)第一次分割：社会主义改造时期初级社农民私人土地所有权与经营权之间的“两权分离” “农民所有、合作经营”是社会主义改造时期初级农业生产合作社农地产权制度的主要特征。初级农业生产合作社是通过国家引导、农民自愿参加而组织起来的具有半社会主义性质的集体经济组织，是建立社会主义集体所有制的过渡形式，其特点是土地入股，耕畜、农具作价入社，统一经营；社员参加集体劳动，劳动产品在扣除农业税、生产费、公积金、公益金和管理费用后，按劳动数量和质量及入社的土地等生产资料进行分配。 经营层面农地所有权内容分割是社会主义改造时期农地所有权分割的特征。在初级农业生产合作社中，农地所有权属于农民个人，经营权属于合作社。这是一种因合作经营所引起的农地所有权与经营权之间的“两权分离”，即核心所有权与占有权、使用权、收益权、处分权等权利束之间的分割，是经营层面的农地所有权内容分割。 (二)第二次分割：人民公社时期集体土地所有权“三级所有” “三级所有、统一经营”是人民公社时期农地产权制度的主要特征。农村人民公社是互助、互利的社会主义集体经济组织，实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食。根据1962年颁布的《农村人民公社工作条例》规定，人民公社的基本核算单位是生产队，人民公社的组织可以是公社和生产队，也可以是公社、生产大队和生产队。虽然农地、山林、水面、草原等所有权主要属生产队，但公社和生产大队作为上级集体经济组织，一方面拥有部分不宜下放的山林和社队企业，可以直接从事生产；另一方面可以通过调整生产计划等形式指导生产队的生产。 分配层面农地所有权级次分割是人民公社时期土地所有权分割的特征。农地三级集体所有是人民公社运动时期公社所有权下放的产物，既保留了人民公社的一级所有权，又把农地的二级、三级所有权分别下放给了生产大队和生产队，一级所有权属公社所有，二级所有权属生产大队所有，三级所有权属生产队所有。这是党和政府为了纠正“一大二公”产权制度的不足，自上而下进行的一种所有权分配。这是一种发生在分配层面的土地所有权级次分割，即核心所有权的一级、二级、三级所有权分割。同时，这一时期还并存着农民家庭“自留地”所有权与经营权之间的“两权分离”。② (三)第三次分割：改革开放时期集体土地所有权与经营权之间的“两权分离” “集体所有、承包经营”是改革开放时期农地产权制度的主要特征。“家庭承包经营”是我国农村基本经营制度的基础，根据2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农地承包经营制度，包括家庭承包和其他方式承包两种形式。农地承包后所有权性质不变，仍然属集体所有。经营权属承包户所有，其中家庭承包经营户享有承包地的使用、收益和流转权，自主生产经营和处置产品权，承包地被征用的补偿权及其他权利。其他方式承包经营户的权利由当事人商定，但经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。 经营层面农地所有权内容分割是改革开放时期农地所有权分割的特征。它是因承包经营而引起的农地所有权与经营权的分离，所有权属于集体，经营权属于承包经营户。这是我们党为了顺应农民的意愿，对经营制度的改革。集体所有制不变，发生改变的只是基本经营制度，即由原来的集体统一经营发展为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。所有权分割的形式是所有权的内容分割，即经营权与所有权之间的“两权分离”。与社会主义改造时期的农地“两权分离”相比较，虽然都是发生在经营层面的所有权内容分割，但所有制不同，社会主义改造时期的农地是农民私人所有，而改革开放时期则是集体所有；引起土地所有权分割的经营行为和目的不同，社会主义改造时期的“两权分离”是因合作经营所致，是为了建立社会主义集体所有制；改革开放时期的“两权分离”是因承包经营所致，是为了改革农村基本经营制度。 (四)第四次分割：新时代集体土地所有权、承包权、经营权之间的“三权分置” “集体所有、家庭承包、流转经营”是新时代农地产权制度的主要特征。农地“三权分置”制度改革，自2013年中央农村工作会议提出以来，已全面铺开，2018年《中华人民共和国农村土地承包法(修正案)》的颁布，标志着农地“三权分置”制度上升到了法律层面。2020年颁布的《民法典》进一步明确了农地承包权与经营权的分离，凸显了对经营权的平等保护，从而使承包方享有的土地承包经营权具有了自主经营权、流转承包权、保留承包权、流转经营权。“流转经营”成了新时代农地产权制度的新特征。
