一、问题的提出 近年来,我国应对各类公共危机事件的紧急援助物资和资金越来越多,且呈现多元化趋势。各类公共事件突发后,如何监督管理有效防止公共事件防控和救助中的经济犯罪,确保各种救灾防控资金和物资使用合规安全,已经成为国家审计面临的重大课题。当前已有的对重大突发公共事件国家审计监督作用的研究,大多从政府部门对公共事件治理、重大公共事件审计功能、公共事件跟踪审计机制等方面开展,本文则在危机管理理论、国家治理理论、风险管理理论的基础上,探究重大突发公共事件背景下国家(政府)审计监督作用的充分发挥,研讨在重大公共事件不同阶段国家审计预防、预警、纠偏、修复等监督作用,特别是发挥重大公共事件救灾防控资金和物资的审计监控作用,并立足审计监督职能有针对性地提出国家审计在突发公共事件中发挥作用的具体思路,以最大限度发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,促进廉政建设。 二、重大突发公共事件国家审计监督作用的实践经验 国务院于2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中,将突发公共紧急事件分为四类,即造成重大人员伤亡、财产损失、危害公共安全和生态环境破坏的事件。突发性公共事件的公共性,从客观上需要国家审计提前介入,及时监督。政府实施全面公共社会管理(服务)职能的义务和职责迫切需要国家审计开展必要的审计经济监督。国内外对重大突发性公共事件知情权和关注度的提升,需要国家审计及时、公开提供客观的救助信息与审计监督评价。鉴于此,国家审计重大突发公共事件作用的经验表现在: (一)顶层设计,建立一套标准的、操作性强的审计法律法规体系,指导监督突发性公共事件的审计工作 我国《审计法》(1995.01)、《审计法实施条例》(2010.05)、《国家审计准则》(2011.01)等相关审计法律法规,没有明确规范突发性公共事件审计监督的指导、流程、内容、处理等具体内容,缺乏一套完善且行之有效的突发公共事件审计监督实施细则。但在国家治理理论指导下,国家早已建立了一套标准的审计法律、法规体系,用于国家监督一系列的审计监督规范行为。我国《审计法》第16条、19条、23条规定,审计机关有义务对财政救助资金和社会捐赠资金进行审计监督,明确了国家审计机关在应对突发性公共事件中负有法律监督义务,确保国民经济和社会的有机运行与良性发展。国家审计署下发《关于加强对防治非典型肺炎专项资金和捐赠款物进行审计监督的通知》(2003.05)明确要求,对防治“非典”专项资金和捐赠款物开展监督审计,这是政府首次开展跟踪审计。国家审计署在《2008~2012年审计工作发展计划》中首次提出对重大突发公共事件要积极探索跟踪审计监督制度。《国家审计准则》要求各级审计部门在跟踪审计中发现的问题,应立刻向被审计单位通报,责令其清理、纠正和整改。2008年5月突发汶川地震,国家审计及时介入实现了抗震救灾款物的合法、合规、合理管理和使用,取得了良好的社会效益。2020年1月突发新冠肺炎疫情重大公共卫生事件,国家审计署2月发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》,要求将疫情防控财政资金和捐赠款物审计作为当前重大专项审计任务,同时加强现场管理,强化审计质量控制,更好发挥审计在国家监督体系中的重要监督作用。具体监督情况见下页表1。 (二)党委领导,各级政府密切协同,完善应急突发事件的审计标准体系和审计运行机制,发挥审计监督突发性公共事件的纠偏整改作用 在审计“免疫系统”理论指导下,突发公共事件审计监督作用的发挥必须依靠各级党委和政府的坚强领导,这是重大突发性公共事件审计的坚实基础。审计监督要富有成效以及充分发挥突发性公共事件的纠偏整改作用,必须依靠各级党委政府及相关部门的通力配合。一是每次突发公共事件均需紧急组建具有相关专业背景和丰富经验的审计干部队伍迅速开展审计监督。秉承“平战结合”的审计理念,即一般情况下审计人员开展常规性的审计项目和审计任务,一旦发生突发事件就启动应急审计,迅速转换身份,集合内部审计、军队审计、社会审计(第三方审计)等多元化专业背景的各类审计力量,形成合力开展特殊时期不同类型的款物审计监督活动。二是采取灵活高效的运行机制体制。为保证特殊时期的高效审计,各级党政密切协同,建立党政同责领导,构建重大突发公共事件审计监督垂直管理和审计处置管理运行机制,集中统一部署物款审计监督项目任务,运用现代化信息手段,充分共享信息数据并快速反馈,提升特殊时期的审计监督效率。三是审计机关构建科学合理的审计标准体系。国家审计本质上可以很好发挥预警、纠偏与反馈作用,因而构建重大突发公共事件审计的评价标准体系,既要考虑传统绩效审计评价标准中的经济性、效果性、效益性,还要多维度设置体现反映民生、政府效能、响应程度、风控水平、管理效能、信息公开时效、问责效果等指标评价体系。四是建立事后审计问责机制。国家审计机关依法拥有行政处罚权,以及提出突发公共事件处罚意见和建议的权力。审计机关优化审计问责程序、迅速启动问责机制,从重从快处理被审计人和相关责任人,消除社会民众的不良情绪,有力保障特殊时期审计成果落地,高效整改,从而充分发挥突发性公共事件的审计纠偏整改作用。 (三)精准施策,以战略思维、底线思维、创新思维、联动思维为理念,充分发挥突发性公共事件“治已病”“防未病”的审计作用 凡事预则立,不预则废。早发现、早预警、早干预是防控包括突发性公共事件风险的普遍做法和一般规律。在危机管理理论指导下,面对突发性公共事件中各类资金(捐赠)、物资分配面临的经济风险,国家审计应贯彻底线思维,审计监督挺在前面,走在前头,掌控国家审计的主动权。鉴于此,在特殊时期审计监督中,应以《国家突发公共事件总体应急预案》为指南,以战略思维、底线思维、创新思维、联动思维为理念,以早发现、早预警、早干预为监督目标,强化突发公共事件审计“经济体检”,制定完善的突发公共事件审计预案,做到早期预测、实时介入,适时研判、及时监督,高效运行,满足预防突发公共事件的迫切需要。在审计监督中,适时将突发事件监督服务转变为从突发事件视角研判审计监督的制度性安排。在做好审计常态化“经济体检”基础上,对公共事件突发的特殊时期专门开展全方位、全过程的跟踪审计。同时,在风险管理理论指导下,适应“查防治结合”审计理念,从审计的视角关注潜在风险,将国家审计的“关口”前移,充分发挥国家审计独立客观、专业精准、触角广泛、反应迅速等方面的优势,做好对突发公共事件经济领域风险的早期预测及研判,及早发现重大事件在经济领域中的倾向性、苗头性风险隐患,强化各类公共事件经济风险感知的敏锐度、前瞻性和时效性,及时跟踪、排查和预警重大公共事件防控中的各种物资、资金异常信息,营造有利于警示和提醒突发公共事件处置的审计监督保障氛围,更好发挥国家审计在突发公共事件中“治已病”“防未病”的审计作用。