习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调要加大重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，2019年《审计法（修订草案征求意见稿）》明确将公共政策部署和措施落实纳入审计范围，各级审计机关在组织各种类型的审计项目时必须关注国家重大政策措施的部署和贯彻情况。可见，公共政策审计已成为审计监督促进国家治理现代化的一个重要方面。具体而言，公共政策的制定和执行是实现国家治理目标的路径，公共政策审计则致力于通过监督和评价公共政策的制定和执行，保障政策切实落地，促进政策目标实现。然而，目前我国有关公共政策审计的理论和实践尚处于“浮潜区”，亟须进一步的深入探索。诞生于公共政策审计实践前沿国家的学术成果有助于破除我国面临的理论指导不足和实践效果有待提升两大困境。 在新公共管理运动的影响下，以美国为代表的诸多国家开始探索公共政策审计，积攒了相当丰富的理论成果，包括对公共政策审计的内容、开展方式、功能界定以及影响其功能发挥因素的探讨。不同的学者侧重点不同，甚至对同一问题的观点也不尽相同，因此系统地整理现有关于公共政策审计的文献有利于构建公共政策审计的理论研究框架并为后续研究者的研究奠定基础。 本文以Public Policy、Policy Auditing、Continuous Auditing、Follow-up Audit、Tracking Audit、Evaluation、Supervision等为关键词，在EBSCO、Springer Link、Wiley和百链云等数据库中检索并收集推荐的相关或类似文献。在剔除关联度不高的文献后，按照阐述公共政策审计的发展概况、内容、方式、功能及其功能发挥影响因素的逻辑对这些文献进行归纳、整理和评述，指出现有文献的不足之处，并对后续研究进行展望。 二、公共政策与公共政策审计的发展概况 对公共政策的研究始于第二次世界大战以后，西方国家逐步意识到古典政治理论已经无法指导公共部门作用高度强化下的政治制度运行活动，因此探寻新的理论来解释并引导政治实践迫在眉睫。政治研究者们试图从一个微观的视角去理解政治现象，于是对公共政策的研究应运而生。目前对于公共政策的概念界定仍较为模糊，Earl Latham认为，公共政策指的是不同派系为了达到各自目标而相互争斗，最终在某一时刻达到的平衡。Lasswell和Kaplan则认为，公共政策是一种大规模的计划，该计划涵盖了目标、价值和策略。行政管理之父威尔逊认为，公共政策指的是由政治家制定并由政策执行者付诸实践的一系列法律和规范。“公共”二字则强调政策的普适性。从本质上来看，公共政策就是法律法规、部门规章、条例、办法、措施等的集合。从功能上来说，公共政策有助于国家更好地利用公共资源、平衡公共利益、实现治理目标。从特征上来看，公共政策由以公共部门为主的权力机构制定并适用于指导公共领域的利益分配活动，因此其具有绝对的权威性和普适性，而且对“平衡”状态的持续追求决定了公共政策也必须是一个动态的合集。总体上来看，公共政策是国家为了实现既定的治理目标、平衡共有利益而制定的具有权威性、动态性和普适性的一系列法律规范的集合。 针对公共政策的评价和监督，从最早的利用制度和法律保障公民对政策的监督权，到职业化的监督人员制度，再到全民公决制度，可以看出对公共服务和公共政策的监督逐步强化，政策执行的效率和效果也得以提升。公共政策审计是以公共政策为审计对象的一种审计活动。我国审计署科研所对于公共政策审计的定义是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统、公共政策过程和公共政策结果及其影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动”。在新公共管理运动的影响下，以美国为代表的诸多国家开始探索公共政策审计。1993年美国颁布了《公共部门绩效与结果法案》，授权美国审计署向国会报告对公共政策进行审计的情况。美国审计署于2004年更名为“U.S.Government Accountability Office（GAO）”，这之后便更加强调公共受托经济责任的履行情况，而公共政策审计在此种情境下备受关注。德国在《联邦预算法》中以法律的形式规定，有关预算法律法规的修改活动须在最高审计机关出具意见的前提下开展，法律作为最高级别的公共政策，对法律的审计活动前推也就是公共政策审计的前推。公共政策审计不再囿于审查政策制定后的阶段而是前溯至政策制定这一阶段。 近百年的经验积累使得公共政策审计在国家治理中的效用愈发明显。至今，开展公共政策审计几乎已成为一种国际惯例和潮流，多数发达国家的审计机关都实施了公共政策审计或类似的审计活动。并且，从公共政策审计的实践来看，公共政策审计已逐步从只关注政策执行效果发展至全面全过程的公共政策审计。 三、公共政策审计的内容 根据政策生命周期理论，政策过程就是一种政治行为的生命过程，可以被分为广义的政策决策和政策执行两大阶段。其中：广义的政策决策是指从社会问题的形成到社会问题的确认，再到政策议程建立，最后到政策实施规划一系列过程；广义的政策执行包括政策方案执行、政策效果评估、政策调整和政策终结四个阶段。根据政策的生命周期，公共政策审计的内容可以被理解为针对政策本身的政策决策的审计和偏重评价政策效果的政策执行情况的审计。 1.针对政策执行情况的审计。部分学者认为，对公共政策进行审计是为了获取有关政策绩效的相关信息，以提升公共资源利用效率，因而他们大多主张政策审计应当关注政策的执行方式以及政策的效果。 Glynn和Murphy研究了新公共管理运动前后“accountability”含义的变化以及在问责过程中审计究竟是该扮演质量保证还是评估的角色，认为公共政策审计不应当评价政策的合理性，自然也无法为政策当局的决策提供参考。为实现对政府的问责问效，审计人员仅需要依据公共政策开展的经济性、效率性和效果性以及对公共资源利用的改善效率对政策当局展开监督和评价。Pierre等也指出，公共政策审计致力于提高公共组织的效率，但不致力于政策公开和设计。这恰好表露出公共管理领域的一种普遍趋势，即提升组织效率优先于程序和政策设计。1977年最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《利马宣言》中也提到，审计的目的在于尽早揭示违反公认标准、原则和法令制度以及违背资源管理经济、效率和效果原则的现象，及时提出改进措施予以纠正，杜绝类似现象的再次发生。美国著名的行政管理学者G·艾利森指出，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。Shulock和Boilard指出，公共政策审计的目的在于审查政策执行相关各方的行为方式是否与政策制定者的预判相符。
