在我国经济向高质量发展的转型阶段，提高资本配置效率是抑制产能过剩、扩大有效供给、促进供给侧改革的内在要求。国家审计作为党和国家监督体系中的重要制度安排，对于保障国有资本保值增值、遏制国有企业非效率投资起着关键作用。例如，审计署发布的《2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计》显示，部分地区投资项目存在长期停工、未按期开工或完工等现象，审查的问题投资额高达75.66亿元，审计署还对后续情况进行了跟踪审计，同时督促问题整改到位。然而，与审计系统内部最高行政机构不同，地方审计机关同时接受本级政府和上级审计机关的双重领导。在审计管理体制改革之前，地方政府控制着审计机关的干部任免、人员编制、经费预算和资产管理等行政制度供给，因而有能力削弱来自横向的监督质量。已有研究发现双重领导体制弱化了基层审计机关独立性，容易造成审计机关屈服于地方政府不当干预、对审查出的问题进行妥协等弊端，导致审计监督职能部分失灵。地方审计机关是国家审计的构成基础，是推动社会全面进步、促进国家基层良治的重要力量。因此，完善审计管理体制刻不容缓，只有如此才能推动审计监督不断发挥国家治理作用。 党中央、国务院于2015年出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号，以下简称《框架意见》），提出完善国家审计管理体制必须围绕“依法独立行使审计监督权”展开，要求加强上级审计机关对下级的领导，同时选择江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等七省市开展试点，将省以下审计机关的人财物集中到省级审计机关统一管理。根据江苏省审计学会课题组的实践研究，试点改革显著增强了地方审计机关的独立性。地方审计机关的独立性直接影响基层监督是否客观公正，决定着对审计过程中发现问题的处理力度，是审计质量的核心决定因素。据此，本文着眼于地方国有企业资源配置角度，通过评估试点改革的经济效应，尝试回答以下问题：审计管理体制改革是否以及如何影响地方国有企业投资效率？在试点改革后，具体是什么异质性因素可以帮助审计监督能力进一步提升？ 基于上述思路，本文以2015年省以下审计机关管理体制改革产生的自然实验场景为契机，采用2009～2019年A股非金融上市公司的数据与2005～2017年的省级面板数据展开实证分析。研究发现，国家审计管理体制改革能够有效促进企业投资效率提升，表现为试点地区全体上市企业与省以下国资委出资企业的投资偏离度分别下降6.8%和14.2%左右。此外，异质性分析表明，在审计关注度较高（地方政府关注审计工作、距离审计署特派办近）与外部监督环境较弱（CPA不具备行业专长、分析师跟踪少）的样本中，审计管理体制改革的效率促进效应更强。这种因果关系的影响渠道可以由宏观与微观两方面因素解释。在省级层面，试点地区审计机关改革之后查出的违规金额显著提高，说明改革政策强化了审计监督力度，有助于修正政府不当干预。此外，地方国有企业作为微观投资主体，在审计管理体制改革之后的内部控制与信息披露水平提升，缓解了委托代理冲突，因此资源配置效率有所优化。上述结果说明，审计管理体制改革能够同时对地方政府和企业产生治理效应。 本文的边际贡献体现在如下三个方面：（1）研究问题具有较强的现实意义。国家审计管理体制经历不断完善，对国有企业的治理作用明显加强，但将视角聚焦于地方国有企业投资行为的研究相对较少。本文的分析表明，省以下审计机关人财物统一管理政策巩固了审计监督能力，且对地方国企存在长期的积极影响。这意味着国家审计独立性与权威性的提升，有助于审计在党和国家监督体系中发挥更大的作用。本文的结论突出了“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系对于我国微观企业乃至区域经济高质量发展的重要性，对党的十九大提出“改革审计管理体制”和“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”的系列改革具有重要的启示作用。（2）本文基于自然实验情景的研究设计有助于更准确地评估试点政策效应。由于《框架意见》明确规定了七个试点地区实施地方审计机关人财物改革政策，而对于其他地区并没有类似规定，因此形成了一个天然区分改革处理组和对照组的自然实验情景。因此，借助双重差分（DID）与合成控制（SCM）方法评估政策的净效应和影响机理能够有效缓解内生性问题。（3）本文拓展了基层审计机关的实证研究视角。由于样本数据缺失与研究设计限制，历史文献难以考察地方审计机关的作用。本文发现地方审计机关经过改革后，能有效发挥微观治理效应。因此，进一步完善审计管理体制、发挥基层监督作用，必将推进国有企业改革和发展。 二、文献回顾 与本文相关的一类文献研究了地方政府与国有企业投资效率的关系。大部分学者围绕政府“有形之手”如何影响国有企业投资行为的研究脉络，衍生出“掠夺之手”与“扶持之手”两条分支。政府干预意味着企业不再局限于股东价值或者盈利最大化的经营目标，导致企业不仅需要承担来自地方政府摊派的保障税源、稳定就业等隐性负担，还可能成为官员实现个人政治诉求的寻租工具。 基于“掠夺之手”的文献认为，地方政府会利用其权力将自身承担的社会目标转嫁给属地国有企业。在保障税源方面，地方政府对控制下的企业具有税收攫取倾向，这会导致地方国有企业负担的实际税率高于名义税率，从而降低了企业发现本地投资机会的敏感性。此外，高水平的冗员和工资福利一直是国有企业劳动力成本居高不下的主要原因。而地方政府为了维持本地就业水平，往往不允许国有企业通过裁员削减成本，迫使企业形成对劳动密集型和资本密集型行业的路径依赖，难以通过新增投资进入高附加值技术密集行业。基于“扶持之手”的文献认为，在定期考核压力与晋升锦标赛激励下，地方主政官员具有强烈的短视动机，会通过促进地方国有企业过度投资以满足自身的政治诉求。第一，企业新增投资可以直接体现为地区经济指标增长，从而提升晋升概率。这一激励机制导致地方官员可能动用多种手段支持属地国有企业扩张。例如，贵州省独山县政府为了实现经济赶超的目标，利用政府信誉担保、成立融资平台、高息吸引投资人等方式对地方国企进行注资，导致县政府负担的地方债务曾一度高达400亿元。第二，政府在与地方国有企业的互动过程中，往往为地方保护主义、财政补贴偏袒以及放松税收征管等行为提供“预算软约束”，这既导致企业产能过剩和资本配置效率低下，也容易伴生寻租腐败。上述逻辑可以解释为何我国地方国有企业投资长期以来备受诟病，原因即不论地方政府如何定位“有形之手”，其过度干预均违反了企业自主经营原则、破坏了市场公平，导致投资偏离最优水平。
