“旧案”与“实情”：清末预算案对民初财政预估的影响

       长久以来，清末民初财政预算问题的研究因历史分期截然割裂。学界关于清末预算的研究未能关照其在民初的影响，对民初财政的讨论又多忽视与清末预算的牵连，二者千丝万缕的联系因此被长期掩盖。①实际上，清末宣统三年预算案和宣统四年预算案在民国初年财政变革中扮演着重要角色。②正如曾于清末办理预算、后任职于北京政府财政部的杨寿枬所说，革命后整理财政多以清末预算为蓝本，袁世凯更是将其置诸案头亲自批注，并称：“前清预备立宪，惟度支部最有成绩，余皆敷衍耳”。③民初政府对清末预算案的依赖由此可见一斑。

       具体而言，清末预算案对民初财政的影响主要在收支预估问题上。准确预估未来会计年度内国家财政收入支出，是政府办理预算的关键步骤。④尽管各国预估收支的方法与机制各不相同，但均对以往预算决算数据有不同程度的依赖。⑤民初政府在“实情”难测的情况下更是将参照“旧案”的惯例运用到了极致。那么，北京政府究竟如何运用清末预算案预估收支，“旧案”在带来便利的同时又何以引起种种矛盾，清末“旧案”与民初“实情”间缘何总是难达平衡等，都是亟待探究的重要问题。

       一、清末预算案与民元财政收支缺额的争论

       北京政府成立之初，财政极度困窘，对外借款成为其应对危机的不二选择。但对于当时财政是否存在缺额，具体缺额为多少，究竟如何估算等问题，政府内部与社会其他方面却存在极大分歧，而其间差异与清末预算案密切相关。

       (一)宣统三年预算案与借款缺额的争执

       1912年2月底3月初，南北合议达成，辛亥革命后的动荡局势渐趋稳定，但财政危机依然严峻。⑥袁世凯就任大总统后随即公布政府借款计划，称北京临时政府组建需款甚多，现有收入匮乏，统筹预估未来6年建设共需借款约6000万英镑。⑦但临时参议院与社会多方面立即表示政府借款须先编订全国预算，预估财政收支，并由参议院议决后方可进行。⑧鉴于银行团的苛刻条件，以及国内的反对，北京政府随后放弃6000万英镑借款计划，并应要求公布其预估元年财政收支的结果。

       第一届内阁总理唐绍仪于3月29日到南京临时参议院发表政见时，以清末宣统三年预算案为依据，预估民国元年收支相抵不足26500万两。⑨唐内阁财政总长熊希龄于4月10日就职时亦通电发表其预估概算，在宣统三年预算案基础上，按照革命造成的变化分别增减，得出元年收支不敷26800万两的结论。⑩随后，在北京临时参议院催促下，(11)唐内阁各国务员又于5月13日到参议院宣布政见，再次强调政府收入无着，需款甚急，预估收支不敷约26000万两，不得不借外债。(12)至此，政府已三次公开宣称其预估元年财政收支缺额约26000万两，但其十分肯定并坚持的结论却很快遭到批驳。

       5月上旬，《东方杂志》主笔杜亚泉发文逐条驳斥唐、熊二人所公布之预估概算，认为政府所论不过是故作危词，以宣三预算勉强拼凑成说，使国人不得不赞同政府借款。(13)同时，上海共和建设讨论会致电北京临时参议院，称政府所报告亏空数额根据前清宣三预算案而来，“今昔既殊，则比附不类”，不足以昭信释疑。(14)此外，唐内阁到参议院发表政见后不久，副议长汤化龙即向政府提出质问书，指责政府预估过于笼统且错漏百出，不知全国财政实情，只是为了借款而虚构浮数，迷惑众听。(15)参见表1。

      

       综合表1可知，政府预估分清末积欠、民国减收与民国增支三部分，唐绍仪与熊希龄的估算略有差异。(16)杜、汤二人对其主张进行了逐条驳斥，既对预估的依据宣三预算案本身提出质疑，亦从预估方法上指出错漏，几乎全盘否定。一方面，宣统三年度预算案分政府提交之部编案与资政院议决案两种。部编案收支相抵不敷7800余万两，(17)资政院议决结果却盈余300余万两。(18)但议决案遭到各省反对，清廷最后不得不下令表示，若实行困难，可说明理由，候旨办理，在事实上使议决结果作废。(19)部编案与议决案究竟哪一个为正式宣三预算案，本身即存争议。所以，杜、汤二人均指责政府以不敷甚巨的部编案为依据，却不参考略有盈余的议决案。另一方面，对于政府预估收支的方法，杜、汤二人的驳斥主要集中在其“重复列入”与“估算浮滥”两个方面。所谓“重复计算”，即指宣三预算中已列入开支，再单独列出为新增，如外债利息及赔款、军饷等项均是如此；而“估算浮滥”，则多指恢复重建、抚恤赔偿等项没有具体统计细目，却随意增列巨额支出。

       在批驳政府结论的同时，杜、汤二人也以宣三预算案为依据得出各自不同的结果。杜亚泉以略有盈余的资政院议决案为根据，将政府所列各项支出相应缩减，得出不敷9000万两的结论，并未完全推翻政府预估结论。(20)汤化龙则以部编案为根据，岁入部分在原案基础上减去2000万作27700万两。岁出部分则完全重新估算，外债费5200万两，陆军30师团4000万两，海军购舰费300万两，中央行政4500万两(宣三预算一半)，地方行政费7000万两(同宣三预算)，优待清室费400万两，加上遣军、恩恤、赔偿等费2700万两，合计岁出约24400万两。出入相抵尚余3300万两。(21)如果说向来主张调和的杜亚泉在批判的同时还算同情北京政府的处境，那么汤化龙的主张则显然完全与政府对立。除去政府结论确有值得商榷之处外，主导这场争论的实际是彼时愈演愈烈的党争。