中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2021)06-0061-06 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第23条规定，香港特别行政区(以下简称香港特区)应当自行制定维护国家安全的相关法律。然而，香港自回归祖国以来并未完成维护国家安全立法，导致国家安全存在重大隐患。在外部势力的支持下，乱港分子先后发起非法“占中”“旺角暴乱”和反修例游行等活动，严重挑战“一国两制”底线，阻碍香港社会的稳步发展，影响香港居民的安定生活。为了填补香港特区在维护国家安全立法上的漏洞，打击乱港分子分裂或颠覆国家政权的犯罪行为，保持香港社会的繁荣与稳定，第十三届全国人大第三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)，授权全国人大常委会进行香港国家安全立法；全国人大常委会于2020年6月30日依照该《决定》通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国家安全法》)。然而，少数香港居民以该法破坏香港特区司法独立、侵犯香港居民的基本权利为由，质疑此次立法的正当性。为了释除少数香港居民对香港国家安全立法的疑虑，保障《香港国家安全法》在特区顺利施行，笔者从法理层面对此次立法的核心问题进行系统解读。 一、香港国家安全立法的法理依据 《基本法》第2条规定香港特区享有包括立法权在内的高度自治权、第23条规定香港特区应当自行完成维护国家安全立法，因此，少数香港居民认为国家安全立法属于香港特区自治事务，属于香港特区立法会职权范围内的事项，应当由香港特区立法会自行完成该立法。然而，这些观点实属对《基本法》关于香港特区维护国家安全义务规定的错误解读，全国人大常委会制定《香港国家安全法》的行为具有充分的法理依据可循。 1.符合国家安全立法权是中央事权的基本法理 国家安全事关一国存亡，涉及一国的主权独立和领土完整，通过立法维护国家安全已成为国际社会的共识。无论一国实行何种国家结构形式，国家安全事务的处理及相关立法事宜都属于中央事权，这是世界各国通例，中国也不例外。① (1)国家安全立法权是关涉国家主权的重要权力，应当由国家最高立法机关统一行使。主权是一国固有的对内最高的统治权和对外独立的自主权，是国家的本质属性；国家与主权不可分离，国家即主权者，主权者享有的立法权、司法权和行政权等国家权力都来源于国家主权。②法国法学家让·博丹认为，主权是国家绝对的、永久的权力，主权的第一个标志是对全体普遍地或对每一个人个别地施与法律(give law)，即制定法律的权力；③法国思想家卢梭把立法权视为国家的命脉，“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权”④。此外，英国思想家洛克、霍布斯以及法国思想家孟德斯鸠等都把立法权视为国家最高的权力和标志。⑤可见在一个主权国家中，立法权是国家主权的重要组成部分，主权者通过行使立法权来维护和实现其所享有的政治主权、安全主权、经济主权和文化主权等主权权力的统一性、完整性和独立性。在主权者享有的诸多主权权力中，安全主权事关国家的生存和发展，是不可分割、不可让与的权力。对于任何一个主权国家来说，维护国家主权、安全利益是国家的最高利益。⑥制定法律以维护安全利益对捍卫国家主权统一具有关键作用，因此，国家安全立法权是与国家主权密切相关的重要权力，理应由代表主权者的国家最高立法机关统一行使。⑦ (2)国家安全关涉香港居民的根本福祉，中央对与香港特区有关的国家安全事务负有根本责任。⑧国泰民安是人民最基本的诉求，保证人民安居乐业，国家安全是头等大事。⑨习近平总书记指出，“国家安全工作归根结底是保障人民利益，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障”⑩。人民安全是国家安全的基石，维护国家安全的最终目的是保障人民安全。(11)香港回归祖国后，稳步发展经济、有效改善民生是广大香港居民的共同愿望；(12)维护国家主权、安全和发展利益，不仅是优化营商环境、推动经济发展的重要条件，也是确保香港作为国际金融、贸易和航运中心地位的关键因素。倘若放任乱港分子实施危害国家安全的行为，香港社会秩序的稳定状态将荡然无存，香港居民的生存、生产和生活等公共性活动将无法正常进行。(13)因此，维护国家安全是香港居民的根本利益所在。香港是中国的一个特区，中央对香港居民的根本利益怀有最大关切，对香港的国家安全事务负有最终责任。(14)当香港特区在国家安全立法问题上存在漏洞、国家安全面临现实威胁时，全国人大及其常委会有责任、有义务及时履行其国家安全立法职能，从而严厉打击危害国家安全的行为，捍卫国家主权和领土完整，保障香港居民的合法权益。 (3)虽然香港特区依照《基本法》第23条享有自行完成国家安全立法的权力，但这并不改变国家安全立法权是中央事权的属性。(15)中国是单一制国家，地方行政区域的立法权均来自中央的授权(16)，地方立法机关只能在授权范围内制定适用于本行政区域范围内的地方性法规，关于维护国家安全的法律则由国家最高立法机关制定。香港回归祖国前，虽然香港立法局享有制定地方性法律的权力，但英国实际上掌握着对香港本地立法的否决权；(17)那时的香港不存在真正独立的立法权，维护国家安全立法权更是无从谈起。香港回归祖国后，全国人大通过制定《基本法》授予香港特区就维护国家安全自行立法的权力(《基本法》第23条)。然而，纵观世界各国，国家安全立法权一般由国家最高立法机关行使，鲜有中央将该权力授予地方立法机关行使的情形。(18)由此可见，将国家安全立法权授予香港特区是中央为贯彻落实“一国两制”基本方针而作出的特殊制度安排，充分体现了中央对香港特区高度自治权的尊重和信任。需要注意的是，授权并不意味着分权，即使授权者将部分权力授予被授权者行使，授权者也仍然保留着该部分权力，有权在其认为必要之时行使该部分权力。因此，当香港特区未能依照全国人大的授权完成国家安全立法时，全国人大有权直接行使或授权全国人大常委会行使国家安全立法权。
