2012年，党的十八大提出的“五位一体”总布局便要求将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，将生态文明建设提升到了国家战略的层面。2017年，党的十九大又提到“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要坚持节约资源和保护环境的基本国策”。2021年是“十四五”规划的开局之年，面临着统筹推进疫情防控和社会经济发展的重要任务，而生态文明建设的推进与成效，极大影响着经济的稳定增长和社会的可持续健康发展。空气污染防治作为环境治理的重要内容，是推进生态文明建设，实现“十四五”规划与2035远景目标的关键之一。 空气污染防治始终是党和政府高度关注的焦点。2013年9月，国务院印发的《大气污染防治行动计划》（国发[2013]37号）指出：“随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力继续加大”。制定的大气污染防治奋斗目标为：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。2018年6月，为加快改善环境空气质量，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（国发[2018]22号），要求“持续开展大气污染防治行动，统筹兼顾、系统谋划、精准施策，坚决打赢蓝天保卫战，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢”。2019年3月，李克强总理在《国务院政府工作报告》中指明：“今年经济社会发展的主要预期目标是生态环境进一步改善，主要污染物排放量继续下降……要继续打好三大攻坚战，污染防治要聚焦打赢蓝天保卫战”。2020年3～5月，习近平总书记在浙江、陕西和山西三地考察时强调：“要推进绿色发展，打好蓝天、碧水、净土保卫战”。可见，有效治理空气污染，成为现阶段各级政府工作的重点。 此外，政府审计作为国家治理的有效手段与工具，在履行审计监督职能时，也逐步加大了对环境保护相关问题的重视。2015年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》将生态环境保护纳入了领导干部的履职责任范围。2016年12月召开的全国审计工作会议，将大气污染防治进展状况纳入2017年政府审计工作的重点，审计机关以《大气污染防治行动计划》和2015年8月二次修订的《大气污染防治法》为依据，对各地环保政策的执行、大气污染防治专项资金的使用管理、重大建设项目的防污治理实施审计监督，有力促进了各地区对空气污染的治理。2018年1月，全国审计工作会议指出：2018年度的审计工作要围绕打好“三大攻坚战”，在污染防治方面要不断创新审计方式方法，推动各级领导干部牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，促进加快生态文明建设，推动实现经济发展和环境保护双赢。2020年1月，全国审计工作会议又强调，2020年要扎实开展三大攻坚战相关审计，聚焦脱贫摘帽、精准治污、防控金融风险，推动如期全面建成小康社会。 然而，学术界针对政府审计与空气污染防治及地方治理相关问题的理论研究较少，审计实务界的实践经验也未得到提升凝练，不利于有效治理空气污染，推进生态文明建设，实现绿色发展。基于此，本文以污染防治为研究切入点，探索政府审计在空气污染与地方治理中的作用，为实施审计全覆盖，评价地方政府贯彻落实国家污染防治政策提供初步的证据支撑，并为进一步强化生态文明建设、增强人民福祉、建设美丽中国、服务国家治理提供重要的经验证据。 二、理论分析与研究假设 （一）空气污染与地方治理 治理是协调不同利益及相互冲突、采取联合行动的过程，是治理主体相互作用影响公共事务决策的结果，是一系列正式与非正式的规则、结构以及过程的集合，是为了达到公民目标，协调市场、政府与社会三者之间多重关系的过程，其核心目的是协调各利益主体的不同利益诉求，促使公共资源得到合理有效的配置，最终目的是通过协调市场、政府与社会关系，有效配置公共资源，实现经济的可持续均衡发展。政府审计应以公共资金（包括用于空气污染治理的资金）审计为核心，充分发挥审计的监督作用，不断优化资源配置机制，最终实现国家治理体系和治理能力现代化总目标。因此，社会稳定调和与经济可持续发展便成为衡量国家治理水平的两个基本元素，政府通过有效管理社会与经济各项事务，协调政府与社会的关系，推进经济改革、优化经济结构、促进经济可持续发展，进而实现国家治理体系与治理能力现代化。 1.社会调和性 随着我国产业结构转型升级、供给侧结构性改革的不断深入，对传统的人力资源需求及配置产生了巨大的冲击。2018年末失业率为4.9%，2019年末失业率达到了5.2%，2020年受新冠肺炎疫情的影响，失业状况呈上升趋势，2020年5月公布的失业率为6%。稳定就业就是稳定经济大局。为更好地应对经济发展中的风险与挑战，2019年3月李克强总理在《国务院政府工作报告》中提出“将就业优先政策置于宏观政策层面”的经济调控导向。2020年4月，中共中央政治局会议将保居民就业摆在“六保”工作的首位。2020年5月，李克强总理在《国务院政府工作报告》中强调要“千方百计稳定和扩大就业”。 环境污染与就业相关研究成果显示，环境税取代扭曲性税收能够创造双重红利，既可以抑制污染环境的行为，又可以降低税负体系的扭曲性成本，征收碳税与能源税在治理污染、改善环境的同时也促进了就业增长，在向低碳经济的转型过程中，减排措施会带来就业的增长，实现就业与环境治理双赢。环境管制包括正式与非正式管制两种类型。正式管制包括行政命令、控制标准（污水集中处理标准、技术标准等）和市场工具（排放收费、交易许可等）；非正式管制包括社会对污染企业员工的排斥，抑制污染企业产品，社区团体对污染的补偿要求，对企业污染排放的监测和信息公开等。已有研究发现，环境管制与就业呈正相关关系。
