环境治理、信任危机与资源环境审计

      一、问题的提出

      十八大以来，生态文明建设成为治国理政的关键词，中共中央国务院先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件，中央全面深化改革领导小组审议通过多项改革举措，生态文明建设进入实质性阶段。十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。十九大后，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部和生态环境部，分别承担自然资源管理和生态环境保护的职责，同时组建中央审计委员会，加强党对审计工作的领导。2018年5月，中央审计委员会第一次会议召开，会议审议通过的文件就包括《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任（任中）审计计划》。十九届四中全会再次要求，“严明生态环境保护责任制度”“开展领导干部自然资源资产离任审计”。可见，党和国家对资源环境审计工作高度重视。资源环境审计作为环境治理的一项重要制度安排，其最终目的是促进环境治理目标的实现，服务于生态文明建设和可持续发展。审计机关可以通过资源环境审计来监督、鉴证、评价与资源环境相关的资金使用、政策执行和相关管理行为，进而保障环境治理机制的有效运行。

      一般认为公众和上级政府将本级环境治理的责任委托给本级政府，形成委托代理关系，资源环境审计就是对这种受托责任的独立监督。观察审计现象可以发现，审计活动中确实都存在委托代理关系，但从历史维度看，并不是受托责任形成后就产生了审计需求，资源环境审计亦是如此。也就是说，资源环境治理的受托责任是资源环境审计产生的必要条件，但不是充分条件。因此，有必要找到资源环境审计产生的充分条件，以更好地解释资源环境审计现象，研究资源环境审计发挥作用的路径。

      二、政府信任：环境治理实现的基础

      从社会治理的角度来看，信任可以被划分为政府信任和社会信任，本文中的信任是指政府信任。政府信任是民众在理性思考、实践感知的基础上对政府形成的心理预期，将这种心理预期与对政府、政府人员、政策制度的评估相比较，若民众对政府的感知与心理预期一致，就形成政府信任；若民众对政府的感知远低于心理预期，就会出现信任危机；政府信任严重不足时，社会将面临解体的风险。因此，保障政府信任是维系政府有效运行的重要举措。通过发达国家和发展中国家的对比发现，发达国家的政府信任水平反而低于发展中国家，这是由于随着社会的发展，物质水平上升到一定程度以后，经济增长不再是影响政府信任水平的唯一重要因素，社会公平、政治环境和公民的社会信任等都会对政府信任产生影响。目前，民众越来越关注医疗保障和绿色环保等问题，政府信任的影响因素趋于多维化，具体如图1所示。

      

      在我国，国家权力属于全体人民，政府是国家权力的执行机关，人民将国家权力委托给政府行使，人民与政府之间形成委托代理关系，因此产生了国家治理的需求。已有研究表明，政府信任水平越高，国家治理水平就越高。环境治理作为国家治理的一个组成部分，当政府信任水平越高时，环境治理效果越好。环境治理的目标是通过建立激励、约束和信息传递等机制解决公民与政府委托代理关系中的目标不一致、利益冲突以及信息不对称等问题，从而使政府的举措、决策能真正满足人民对美好生活、绿色环境的追求。环境治理与环境管理、环境保护是不同的，其主要区别在于治理需要以合作为前提，而合作的基础则是信任。因此，人民对环境治理主体即对政府的信任是环境治理取得良好效果的前提。信任危机意味着政府公信力的严重流失，民众对政府的信任程度下降。当政府公布的环境信息与公众的真实感受不一致时，人们对政府的环境治理能力产生怀疑，即出现信任危机。同时网络加快了信息传播的速度，使得人们对政府的不信任情绪迅速发酵，甚至导致信任崩塌，增加社会运行和治理成本。因此，保障环境治理领域的政府信任是治理目标实现的基础。

      三、资源环境审计：环境治理中政府信任保障工具

      环境治理中的信任危机一旦形成，修复成本将会很高，所以需要一个长效机制来保障政府信任，而资源环境审计具有信任保障功能。

      （一）资源环境审计的信任保障功能

      审计基础理论中的所有权监督论认为，所有权与经营权分离易导致信息不对称，所有者为了获取经营管理的真实信息，会聘请专业的独立机构对经营管理情况进行监督，从而出现了审计。观察审计现象发现，审计活动中确实普遍存在所有权与经营权分离的情况，但所有权监督论无法解释的现象是，所有权与经营权分离的经营模式早已出现而审计需求却滞后很久才产生。当然在组织经营规模较小时，所有者可以自行监督，这是由于所有者与经营者之间存在长期的依存关系，在双方相互信任的情况下即使存在信息不对称，也没有必要引入第三方进行独立监督。随着组织经营规模的扩大，职业经理人出现，所有者将其拥有的资源和权力委托给没有长期依存关系的经营者，并要求经营者承担相应的受托责任，所有者和经营者的信息不对称程度加剧，所有者担心经营者为了自身利益而不尽力履行受托责任，经营者也担心所有者会以受托责任履行不力为由拒绝支付其报酬，即产生了不信任；为了将不信任程度控制在可接受范围内，所有者和经营者均有聘请独立的第三方对经营管理活动进行鉴证、监督和评价的需求，以保障信任关系的延续，也就产生了注册会计师审计。从内部审计的角度来看，组织内部亦存在委托代理关系，不同层级之间也存在信息不对称，层级间的目标差异会带来不信任，正是信任保障需求而催生了内部审计。同理，政府审计也是为了保障公众对政府信任的需求而产生。也就是说，审计的产生有两个必备条件：一是信息不对称导致的信息保障需求；二是委托代理双方的信任保障需求。