党的十九大报告对审计治理体制改革做出了相关规定，为审计事业的改革和发展指明了方向。党的十九届三中全会出台了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），明确指出要成立中央审计委员会，构建新时代审计监督体系，发挥审计职能和作用，推动审计事业的可持续性发展。站在国家发展的战略需求高点，回顾我国传统的审计治理体制，分析其缺陷，取长补短，为审计治理体制改革基本方法夯实理论基础，是推行改革的第一步。 一、我国传统审计治理体制的现状分析 （一）行政型审计体制影响审计独立性 目前我国属于行政型审计体制，由于审计机关是政府的工作部门，也是政府的监督部门，因此对本级人民政府进行经济监督、对政府工作的法定事项进行审计监督就理所应当地包含在其法定任务中。然而从上级或上一级审计机关派出审计小组到审计小组进驻工作地点期间就已有人通风报信，联络各方，致使审计工作“苍白无力”，无法取得预期实效。从目前审计现状来看，不少地方审计机关的审计工作报告不但没有向公众公开，而且对上一级审计机关存在一定程度的隐瞒。 另外，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，即地方各级审计机关应当接受本级人民政府以及上一级审计机关的领导，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告相关审计工作，审计业务由上级审计机关纵向领导。双重领导体制体现了我国特殊国情背景下的审计治理体制的创新。然而随着社会经济的发展，其问题也逐渐暴露出来。在地方审计机关的审计实务中，各级审计机关由于缺乏独立性，被同级人民政府牵制，甚至变相限权，致使地方审计机关在开展审计工作时受到相当大的阻力。同时，上级审计机关对下级审计机关的领导也“泛然于纸面”。对于下级审计机关的相关审计业务如对财政资金的收支审计、对国有企业的资产负债损益审计、对金融机构的审计等审计业务的审计结果和处理方案等，上级审计机关几乎无人问津。双重领导体制俨然成为由政府主导的单一领导体制。 （二）“重审计、轻整改”影响审计实效性 审计强调实效性，即审计工作流程结束后，要注重审计的整改建议和执行情况。目前，审计工作存在的突出问题是各级审计机关“重审计、轻整改”，“审计多、结果少”，地方各级审计机关对于审计工作的计划、组织到实施已然成体系化，然而对于审计整改、审计执行却无法保证，但是这恰恰是整个审计监督工作的“点睛之笔”，因此颇有“捡了芝麻丢了西瓜”之意味，归根结底，是审计机关有计划无管理、有责任不追责。某些地方审计机关在制定计划前存在不考虑方式方法、不做前期调查、缺乏工作重点、随意分析审计数据、要求不明确等问题，在项目实施的过程中又不切实履行计划、随意变动计划步骤等，对可能出现的风险也没有足够的变通能力，最终导致所形成的审计整改报告仅仅流于形式，没有针对性，必然缺乏实效性。与此同时，审计部门作为行政机关的职能部门，其法定职责也是影响审计实效的因素之一。根据规定，“审”是审计部门的工作重心，但是对于审计整改或审计执行，法律没有赋予其相关的权力。因此要充分发挥审计实效，必须赋予审计机关一定的处分权或者加强审计机关与拥有执行权的相关权力主体的协同合作。 （三）“审计人才功能性缺陷”影响审计可持续性发展 相关统计数据显示，目前我国的审计工作人员约有8万名，在中国已经一跃成为世界第二大经济体的背景下，市场经济越发展，审计工作越重要，然而由于我国审计专业人才培养起步较晚，目前缺口较大。审计专业人才人员不足、能力水平不足等可能直接导致审计工作缺乏成果。第一，我国审计体系中的工作人员大多年龄偏大，反应能力明显下降，对于抵抗现代社会经济一波又一波的冲击缺乏策略性，反应行为缺乏主动性，更无从谈及在新经济冲击下对审计工作的创新。然而缺乏主动性、缺乏创新意味着审计事业发展缺乏可持续性。第二，县级以上各级地方政府往往掌握了审计机关人员的人事任免权，如何规避主观因素或者客观因素的干扰，为审计事业选拔一批高素质、高水平、高能力的审计专业人才成为发展审计事业的一项重要课题，一旦在选“才”环节出现漏洞，势必给审计工作带来较大影响。第三，中央与地方审计机关人才功能性倒置。中央的审计署承担着统领我国审计工作的重任，其审计工作往往涉及方方面面，因此需要更多的审计人才，尤其需要审计人才在专业上具备更高的水平。各级地方审计机关在完成上一级审计机关审计业务的同时，还需要完成对同级政府的审计工作，但相对于中央的审计工作，审计任务大大减少，因此实际情况是中央审计机关的审计工作人员数量常常捉襟见肘，而地方审计机关的审计工作人员数量却常常出现闲置。 （四）“以监督为单一导向”影响审计创新性 审计工作的发展仍然受限于审计管理类型和审计工作手段。就审计管理类型而言，我国依然把重点放在对经济领域的审计以及对财务收支的真实性、合规性做出审计报告等，对于效益审计仍然处于起步的状态。在审计工作的方式方法上，我国审计工作集中在对账册的审计，对于大数据视角下的信息化审计尚处于完善研究中。就审计目标而言，目前我国受到传统思想的影响，往往会出现为了审计活动而进行审计活动的工作形态，这可能会导致审计工作缺乏实效性，对审计工作的评估与考核产生不良影响，对审计工作的预期目标缺乏直观判断，同时也间接影响了审计工作模式的创新。 二、中央审计委员会在审计治理体制中的功能与定位 鉴于传统的审计治理体制存在的弊端日益凸显，为了解决新时代下审计工作与社会经济发展之间的矛盾，完善党和国家的监督体系，亟待进行审计治理体制改革。对此，中央开始着手进行审计治理体制的改革。2018年，随着《改革方案》的出台，专门成立了中央审计委员会，加强了审计独立性，明确了中央审计委员会在审计治理体制中的功能与定位，可以使其更便利地处理一切与审计监督具有关联性的工作，更好地服务于社会经济发展，更加有效地推动审计事业的发展。
