中国国家审计自1983年根据国家宪法设立以来，在促进民主法治和社会公平正义，维护财政经济秩序，推动深化改革，保障民生，促进发展，反腐倡廉建设中发挥了重要作用。 党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“审计作为国家治理体系中的一项基础性制度安排，审计制度的现代化是国家治理体系现代化的重要方面。实现国家审计制度的现代化既是全面深化改革取得成效的重要体现，也是推动改革不断深化的重要力量来源”。“国家治理越发展，国家审计越重要；国家审计越发展，国家治理越有效；国家治理越完善，国家审计越有效”。如何实现国家治理现代化与国家审计现代化互相促进？这是国家审计发展的时代命题。现代国家审计是人类文明的共同成果。在推进我国国家治理现代化的过程中，通过检视发达国家审计发展经验，汲取有利于我国国家审计治理现代化的有利因素，为我所用，具有十分重要的现实意义。 现代国家审计，随着英国代议民主制度的发展首先在英国确立。据统计，世界上有180多个国家建立了审计制度，由于各国的审计制度一般受到本国的社会经济政治文化的制约，各国审计制度呈现多样性。据国家审计机关与其他国家机关的权力关系，各国的审计制度大体可以划分为以英国美国为代表的立法模式、以法国为代表的司法模式、以德国为代表的独立模式等。 一、立法型国家审计：英国国家审计发展过程考察 （一）英国立法型国家审计发展① 英国国家审计可以追溯到中世纪，当时国家审计并没有获得独立地位，只是王室财政制度的一部分②。 1215年，英国《大宪章》规定，“在国土内，非经众议会，不得征课任何兵役免除税或补助金”，规定国王征税必须通过议会批准。1344年，议会又要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。在形式上，以国王为代表的政府对议会的财政责任已经确定，但直到光荣革命，议会对国王的收支没有实际的控制能力。因为当时英国的财政太分散，各个部门都卷入收费，各个部门都有自己的会计方式，非常混乱，没有预算，没有审计，没有决算。所以，议会根本不知道一年总共收了多少税，也不知道政府的那些款项是怎么花出去的。1787年，议会通过了《统一账户法》，要求废除分散的部门账户，设立一个统一账户来接受所有的财政收入、记录所有的财政支出。在1847～1848年间，英国议会对预算机制进行检查，发现：各部之间，甚至各部内部会计方法还未统一；各部的财务报告十分笼统；财政部依然无法有效控制权势巨大的外交部、内务部、战争部的收支；各部还有小金库，使用小金库的钱往往绕过了议会；不少大笔开支未经说明；一次性拨款相当普遍；虽然大部分资金需要议会拨款，但还没有一份文件能反映所有的政府收支。1854年，英国议会通过格莱斯顿的《公共税收与统一账户法》，规定政府每年必须定期向下议院报告财政总收入与总支出。1861年，格莱斯顿设立了国库收支审核委员会，检查政府的财政工作，并向下议院报告检查的结果。1866年，《财政审计法》建立了独立的政府收支审计部门，专对下议院负责，其主要任务是检查政府的账目，并向国库收支审核委员会报告。1866年《财政审计法》的出台，英国才真正确立起议会对政府财政责任控制。世界著名的审计学者E.莱斯利·诺曼顿在评价这部法律时指出：“它更改了英国的国家审计和公共会计机构，以便既满足众议院及其所属的决算审查委员会当时的要求，又满足财政部这个行政部门财力管理方面的要求。”美国学者评论，19世纪中叶，英国出现了世界上第一个完整意义上的国家预算，这标志着公共财政的正式形成。文硕说：“有了这样的一个合适的政治制度保障，英国率先跑到了国家审计现代化的起点上。” （二）英国国家审计的政治制度环境及其运作机制 英国议会制度明确了政府对议会的财政责任，为国家审计制度的建立提供了需求和制度基础；反过来，正是由于英国现代国家审计体制的确立，才使得英国议会有了约束政府财政的体制机制保障。英国国家审计署隶属于议会，独立于政府、其工作由众议院下设的“决算审查委员会”负责检查和指导。审计机关对财政预算的监督主要通过向议会提供的审计报告来发挥影响。 英国实行议会君主制。根据英国宪法惯例，英国国王不拥有实权，完全受制于议会和政府的安排。英国实行“三权分立”，议会行使立法和监督权，内阁行使行政权，法院等司法机关行使司法权。议会主要职能是：制定调整社会生活的法律；以立法方式通过财政预算，制定税收政策和确定公债发行；行使对政府的监督权，检查政府的政策和工作。议会由上院和下院组成，在议会起主要作用的是下院。下院设立了一些专门的委员会负责审议有关事宜。内阁行使最高行政权。英国的中央政府设有外交、财政、贸工、内务部等十几个部。 英国国家审计署隶属于议会，独立于政府、其工作由下院的“决算审查委员会”负责检查和指导。审计经费由议会拨付并接受议会的审查，但议会并不干涉具体的审计工作，审计行为保持高度的独立性。根据《国家审计法》的规定，国家审计署有权对政府部门及所属机构和单位，以及接受政府资助的公共组织的财政、财务收支情况和这些部门、机构、组织使用公共资金的经济性、效率性、效果性进行审查。具体包括使用统一基金和国家信贷基金的单位，政府部门拨款的单位，1973年《政府贸易法》规定的贸易基金项目，根据1921年《国库和审计部门法》规定由财政部保留记录、政府经营的造船、生产、贸易和其他商业活动的项目，专门立法规定的非部门性的公共机构、海关总署和税务总局等。同时，《国家审计法》也对国家审计署的审计范围进行了限定，规定国家审计署不能审计国有企业和地方政府。地方审计委员会向地方议会负责，负责审查本级政府及其公共机构的财政、财务收支情况和这些部门、机构使用公共资金的经济性、效率性、效果性。国家审计署与地方审计委员会各司其职，互不干涉。 审计机关对财政预算的监督主要通过向议会提供的审计报告来发挥影响。按照法律规定，无论是从国库统一基金拨付的费用，还是国会每年议定的拨款费用，在政府拨付资金前，要将账户送主计审计长登记、签署意见，检查政府拨款同国会授予的权力是否一致等。只有经过审签后，银行才支付现金。使用财政资金的有关单位和部门应根据有关规定编制拨款年账，说明拨付资金的使用及其结余情况。拨款年账及所附该年账的资产负债表应在规定的日期一并报送给主计审计长，主计审计长对拨款年账及其相关账目进行审查，以判定财政资金的使用人、使用方式、用途是否合法以及资金数额是否准确等。审计署还会对这些财政资金的经济性、效率性、效果性进行绩效审计，这些审计在政府预算审计中占有相当大的比重。主计审计长完成检查后，应向“决算审查委员会”递交审计报告，以便呈报下议院。针对审计过程中发现的问题，提出相应的审计建议，供议会审议，由议会决定该单位和该部门的下年拨款额度以及是否需要终止拨款。审计署对被审计单位不具有处罚权，按照《国家审计法》的规定，审计署不能检查被审计单位的政策目标，即不能过问属于国家政策方面的问题。
