[中圖分類號]D921.9 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2021)02-0039-10 一、澳門非政權性市政機構的設立過程 澳門市政制度的歷史最早可以追溯到16世紀居澳葡萄牙人在澳門所設立的議事會制度。1583年成立的澳門議事會，是澳門市政機構的前身，其主要由具有選舉權的居澳葡人自行選舉組成，是當時居澳葡人的內部自治組織，主要負責對居澳葡人進行內部管理，處理葡人社區的事務。①1783年，葡萄牙女王唐娜·瑪利亞一世頒布了《王室制誥》，授權總督管轄居澳葡人，並規定議事會須將帳目提交給總督和王室法官，議事會在做任何有關中國或王庫事宜的決定前須先徵詢總督的意見，總督對議事會的決策有否決權。自此，代表葡萄牙中央政府的總督權力得到增強而議事會的權力則逐步被削弱。②1835年2月22日，澳門議事會被解散，改設澳門市政廳，並依1834年1月9日葡萄牙頒布的市政選舉法令重新進行選舉，從此之後，澳門市政廳只限處理市政事務。③1851年及1864年，葡萄牙分別佔領氹仔和路環兩島。④1878年，澳門葡萄牙當局成立海島市，設立海島市市政委員會，作為市政機構管轄氹仔和路環兩個離島。⑤回歸前，澳門市政廳和海島市政廳分別作為代表澳門半島利益和兩個離島利益的二級地方政府，與由總督和立法會構成的代表澳門整體利益的一級政府共同構成澳葡政府的管治體系。 1993年3月31日，全國人大通過了《澳門基本法》。根據《澳門基本法》第九十五條及第九十六條的規定，澳門特區可設立非政權性的市政機構，受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。非政權性市政機構的職權和組成由法律規定。這就意味著澳門回歸前具有政權性質的市政機構在回歸後將無法獲得保留。為適應基本法的相關規定，全國人大澳門特區籌備委員會於1999年8月29日通過了《關於澳門市政機構問題的決定》，決定在澳門特區設立符合基本法規定的非政權性市政機構之前，將澳門原市政機構改組為臨時性市政機構。臨時性市政機構經行政長官授權開展工作，向行政長官負責。臨時性市政機構的任期至新的市政機構產生為止，時間不超過2001年12月31日。除全國人大常委會另有決定外，澳門原有市政機構的法律和制度中與基本法無抵觸的內容，可以繼續保留。⑥ 回歸以後，為配合基本法及全國人大澳門特區籌備委員會上述決定中的相關要求，澳門特區在其第1/1999號法律《回歸法》中規定，將原具有政權性的澳門市政機構改組為非政權性的臨時市政機構。臨時市政機構經行政長官授權開展工作並向行政長官負責。行政長官可指定其受有關的司長監督。臨時市政機構的任期至新的市政機構依法產生時為止，但不得超過2001年12月31日。⑦據此，自回歸之日起，原政權性的市政機構在澳門便被取消，但符合基本法規定的非政權性市政機構則並未隨之建立起來。臨時市政機構主要行使澳葡政府時期原市政機構具有政權性質以外的其他的權限，其職權並不能與《澳門基本法》第九十五條所規定的“受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見”的職能要求相適應。同時在任期方面，臨時市政機構的任期也僅至新的非政權性市政機構產生為止，且不得超過2001年12月31日。這些都顯示出臨時市政機構並非符合基本法規定的非政權性市政機構，而僅是非政權性市政機構設立之前的過渡產物，其存在的主要目的是為了妥善安置回歸前市政機構的相關工作人員，並為之後澳門特區設立真正符合基本法規定的非政權性市政機構爭取時間。 2001年12月17日，在臨時市政機構任期臨將屆滿之際，澳門特區公布了第17/2001號法律《設立民政總署》及其附件《民政總署章程》，決定自2002年1月1日起撤銷臨時市政機構，將臨時市政機構的所有權利及義務自動轉予新設立的民政總署，原屬臨時市政機構的動產及不動產也轉予民政總署，與臨時市政機構設定職務聯繫之公務員及其他工作人員視為與民政總署設定相關的職務聯繫。⑧但需要指出的是，雖然民政總署與臨時市政機構以及回歸前的市政機構在歷史淵源上存在密切聯繫，民政總署承繼了臨時市政機構的權利義務和職責權限，民政總署的部分職權也與回歸前的市政機構相同或相似，民政總署的工作人員與臨時市政機構的工作人員以及回歸前市政機構的工作人員也存在相當程度的重疊，但民政總署同樣並非基本法第九十五條及第九十六條所規定的非政權性市政機構。由《民政總署章程》的相關規定可以看出，民政總署的性質為具有公務法人性質的法人，受澳門特區政府委託為居民提供服務。民政總署具有行政、財產及財政自治權，但這種自治權須在經行政長官核准的活動計劃及預算之內行使，行政長官對民政總署行使行政監督權，並可將該權力授予政府成員。⑨因此，在性質上，民政總署是一個受行政長官及得到行政長官授權的行政法務司監管的具有公務法人性質的公法人，屬間接公共行政機構。⑩換言之，民政總署是一個具有政權性的政府機關，而不是非政權性的市政機構。 鑒於符合基本法要求的非政權性市政機構長期未能在澳門得以設立，以及由此導致的基本法附件一所規定的行政長官選舉委員會中市政機構成員的代表長期出現空缺而只能由澳門地區全國政協委員的代表頂替，澳門社會一直存在一種聲音希望能夠設立符合基本法要求的非政權性市政機構。為此，行政長官在《2015年財政年度施政報告》中提出要“根據澳門基本法的相關規定，研究設立非政權性的市政機構。”(11)2017年10月，澳門特區政府就非政權性市政機構的設立、性質、職能、組織及產生方式以及行政長官選舉委員會中市政機構成員的代表等問題展開了為期30天的公開諮詢。(12)諮詢結束後，特區政府在整理收集到的各類意見和建議的基礎上，製作了諮詢總結報告。該報告中指出，“社會一致認同按照《澳門基本法》的規定，依法設立非政權性市政機構有其必要性及積極意義。非政權性市政機構的設立，體現特區政府履行憲制責任，全面落實《澳門基本法》。非政權性市政機構設立後將確保由第五任行政長官選舉開始就有市政機構成員作為行政長官選舉委員會的代表。”(13)此後，行政長官在2017年11月14日發表的《2018年財政年度施政報告》中提出，計劃於2018年“按照《澳門基本法》相關規定，在前期研究和諮詢基礎上，展開設立非政權性市政機構的立法程序。”(14)2018年3月5日，澳門特區政府向立法會提交了《設立市政署》法案，該法案於2018年7月30日獲立法會全體會議細則性審議通過，並於同年8月2日由行政長官在特區公報上公布。根據第9/2018號法律《設立市政署》的相關規定，自2019年1月1日起撤銷民政總署並依據基本法第九十五條及第九十六條的規定設立非政權性市政機構。該市政機構名為“市政署”，受澳門特區政府委託依法為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。市政署在性質上是具有法律人格、行政、財政及財產自治權的公務法人，不是政權性的政府機關。(15)市政署設有市政管理委員會和市政諮詢委員會，市政署的監督實體為行政長官。至此，符合基本法規定的非政權性市政機構在澳門特區得以正式設立。
