一、实施绩效审计的时代背景与意义 （一）实施绩效审计是实现审计全覆盖最行之有效的途径 2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，通过强化对行政权力的制约和监督，建设法治政府，需要完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确指出要实行政府审计全覆盖。 随着我国政府对高等教育越来越重视，高等教育经费投入金额占GDP的比重越来越大，高校占有的国有资源越来越多，高校更应该按照相关规定积极探索实现审计全覆盖的路径。而用绩效审计的理念指导审计工作是实现审计全覆盖最行之有效的途径。绩效审计不仅关注财政资金使用的合规性、真实性，更关注财政资金的使用效率和效果，其还可以更加全面、客观地反映权力运行和领导干部经济责任履行情况，促进高校审计全覆盖的早日实现。 （二）实施绩效审计是全面预算绩效管理有效落实的客观需要 2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，针对当前预算绩效管理的突出问题，提出利用3～5年的时间基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，切实做到“花钱必有效，无效必问责”。该意见的出台是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是对十九大报告中提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理”的具体落实。该意见指出，“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关”。可以看出，该意见的贯彻落实离不开审计的监督，而绩效审计与高校全面预算绩效管理目标一致，均致力于提高高校治理体系和治理能力的现代化水平。 （三）政府会计制度改革为完善绩效审计评价指标奠定了基础 自2019年我国开始施行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会[2017]25号，简称《政府会计制度》），将预算会计与财务会计适度分离，把以前的支出类会计要素改为费用类会计要素，确定了财务会计核算的权责发生制基础，从而能够更真实、准确地反映资产负债情况，为核算高校教育成本奠定了坚实基础。教育成本的确定以及《政府会计制度》对财务会计报表和预算会计报表编制提出的要求，为衡量财政资金使用效率和效果提供了方便，从而进一步完善绩效审计评价指标。 二、我国绩效审计的理论基础 （一）公共产品理论 高等教育属于非义务教育，既不是在消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品，也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，而是属于准公共产品。同时，高等教育具有很强的正外部性，可以为社会培养人才，促进社会发展和科技进步。高等教育经费以国家财政拨款为主，财政拨款又主要来自于税收收入，要检查资金使用是否合规合法并有效益，就需要绩效审计来满足各个利益相关者的需求。 （二）受托责任理论 受托责任是绩效审计产生的核心。政府作为受托人，对公共资金、国有资产、国有资源进行配置、管理和使用，对所有者负有不断提高资金资源使用效率和效果的责任。这种责任履行得如何，就需要审计人员进行监督。在高校，由于产权、行政组织等关系的存在，形成了从初始委托人到最终代理人之间的多级委托关系：一是基于产权性质的委托代理关系。由于高等教育经费来源主要是政府，政府委托教育部门对高校进行管理，作为国有资产代理人的教育部门又将高等教育资源交由党委领导下的校领导管理，形成了第一层委托代理关系。二是院系行政组织之间的委托代理关系。由于管理的需要，高校设置了行政部门、教学院部等机构，高校校领导作为委托人也需要对这些机构的管理人进行管理。而绩效审计作为一种监督方式，可以提高代理人的绩效管理理念，降低代理人因道德风险和逆向选择带来的损失。 三、高校绩效审计制度现状及其特殊性 （一）高校绩效审计制度现状 审计监督全覆盖对审计监督范围、监督对象提出了更高的要求，但相应的审计法律法规并没有随之更新。而且随着经济社会的发展，社会对多样化审计产品的需求不断增加，审计监督产品需求与供给之间的矛盾愈发明显。针对绩效审计，1988年11月30日国务院发布的《审计条例》以及1995年1月1日开始施行的《审计法》中均提到要对被审计对象的效益进行审计，1999年以后，财政部等有关部门陆续发布了《国有资本金效绩评价规则》《国有资本金效绩评价操作细则》等文件，2006年修订的《审计法》中也提到“提高财政资金使用效益”。上述文件中虽然均提到了“效益”，但是均未正式提出“绩效审计”一词。因此，我国应在《审计法》《审计法实施条例》等基础上，制定绩效审计基本准则、绩效审计通用指南、绩效审计具体指南等制度，为绩效审计工作的开展提供制度依据。 （二）高校绩效审计的特殊性 1.效益难以计量。马克思在《剩余价值理论》一书中指出“教育会生产劳动能力”，在马克思看来，教育所生产的是一种复杂劳动。学校教师的教育可以发展人的劳动能力，提高劳动力的质量。从某种程度上说，学校的“产品”是劳动能力，但它的效益主要表现为社会效益，不同于经济效益可以用定量指标直接衡量，它很难从数量上进行全面概括，评价的客观性难以得到保证。罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿指出：“你不能描述的，就无法衡量；你不能衡量的，就无法管理。”因此，可以看出，高校教育成本核算难与效益计量难并存。
