全球大多数国家都设立了审计机关，且都有悠久的历史，甚至可以追溯到这些国家建国时。国家审计在国家政治地位较高，宪法中的规定也都体现出对国家审计服务于国家治理体系的期望。国家审计功能以履行其监督、鉴证、评价和前瞻职能得以发挥作用。但是各国国家审计的审计范围、重点、发挥功能方式存在较大差异。已有研究侧重从审计机关隶属情况进行分析，这加深了对国家审计的认识，但不能很好地解释各国国家审计功能①存在的差异。本文引入国家治理能力理论，从各国治理能力存在的差异入手，分析国家审计功能发展历程，构建起两者间的协同发展机制。协同发展机制包括理论逻辑与实践路径，可以更好地解释各国国家审计的异同，根据国家治理体系演变确定国家审计功能发展的趋势、重点等。 一、文献综述 在国家生存、发展到善治的不同阶段中，国家审计都发挥着重要的不可替代的作用，是国家治理的基石和重要保障。刘家义（2008）提出国家审计“免疫系统”论，认为国家审计功能包括预防功能、揭示功能、抵御功能，简称审计的“国家治理”论。在政治层面上提出的国家审计“免疫系统”论，是对国家审计本质进行的拓展性分析对不同历史时期国家审计本质思想进行的融合、抽象与升华。国家审计功能由国家审计的本质决定，将其按照固有功能和现实功能进行划分后，分别具有稳定性和通用性、动态性和权变性的特征。 立足于国家治理角度研究国家审计有助于理解国家审计的客观发展，改善国家审计环境。通过对全球视野下国家审计服务国家治理的路径进行分析，周维培（2019）认为，从“鉴证”到“问责”的职能演变反映了国家审计为适应国家治理现代化的动态发展。董大胜（2018）以马克思主义国家观为基础，提出应进行审计管理体制改革以适应国家治理现代化对审计的要求。吴秋生等（2016）基于国家善治的基本要素，发现国家审计参与国家治理的路径是随着国家治理的需求而动态发展变化的。蔡春等（2006）基于公共受托责任观，认为国家审计服务国家治理的功能拓展是行为责任和报告责任的不断演进的必然要求。 大量实证研究也证实了国家审计对国家治理能力的提升作用，认为国家审计力度越大，财政腐败的程度越轻；国家审计的独立性越强，国家审计的治理功能越好，国家治理越强。吴秋生等（2015）通过研究各国国家审计能力对政府预算透明度影响的路径和方向，发现国家审计能力在促进政府预算透明度提升方面发挥了治理效应。上官泽明等（2017）构建了国家审计治理能力评价指数，对不同国家的国家审计治理能力进行纵向与横向比较，发现我国与其他审计体制的代表国家的国家审计治理能力虽然有一定差距，但是国家审计功能绩效变化趋势是不断提升的。刘雷等（2014）发现，政府审计的揭示功能和抵御功能已有效发挥，预防功能暂时还未充分显示出来。张立民等（2014）从审计人员的视角分析了国家审计服务国家治理现存的独立性不足等问题。 已有文献对认识国家审计功能的影响因素、国家审计发展规律提供了启发，但从国家治理体系、国家治理能力视角分析对国家审计功能影响还不够。为更深刻地认识国家审计功能，应联系国家治理理论进行深入研究。本文基于国家治理理论，结合各国国家审计发展历程，构建国家审计功能和国家治理能力协同发展机制，总结国家审计功能发展的规律，以期为国家审计发展提供有益借鉴。 二、国家治理能力与国家审计功能协同发展的理论逻辑 1.国家治理能力内涵 1992年世界银行年度报告对治理的定义为：在管理国家经济和社会发展资源时运用权力的形式。联合国全球治理委员会认为，治理是涉及所有部门的、持续的互动过程，该过程的核心在于协调。一般而言，治理与统治存在的差异主要体现在权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度和作用范围等方面。国家治理在中国的特定涵义是指党领导全国人民，通过各种途径和形式，科学、民主、依法和有效地治国理政。 刘家义（2015）认为，国家治理能力是评价国家治理体系完善与否的关键指标，它集中反映了国家政策执行力的高低及国家治理的效果。“国家治理能力”狭义上等同于“政府治理能力”，即两者都重点关注公共权力的配置、运行及约束问题。但本文认为应该广义理解国家治理能力，从国家与社会关系角度来进行分析。国家治理能力与国家经济社会发展水平存在密切关系，西方国家发展的历程也是国家治理能力提升的历程，通过长时间努力，国家治理能力不断提升，成功建立了预算国家。 2.国家审计功能内涵 国家审计功能是由国家审计的本质所决定的，是指国家审计通过履行职能在国家社会的发展中产生影响的能力。易丽丽（2012）将国家审计功能划分为控制功能和治理功能。陈骏等（2009）提出应提升国家审计的监督功能、评价功能和前瞻功能。刘更新和刘晓林（2014）认为，构建国家审计功能体系应该基于不同的国家治理层面，从制度、执行和效果三个层面的治理功能进行分析。学术界对于国家审计功能至今尚未有一致的认知，其根源就在于对本质的理解存在差异。 笔者认为，国家治理与国家审计产生的动因都是公共受托经济责任。结合国家治理体系的运行机制，国家审计功能是服务于国家治理的监督功能、执行功能和决策功能。 3.国家治理能力与国家审计功能的理论逻辑 协同理论认为，在一个由诸多要素或子系统组成的大系统中，各要素或子系统之间在相互影响的同时又相互合作，从而能够产生个体所无法实现的新功能，实现大系统的增值。从协同发展的角度来看，较高的国家治理水平能够拓展国家审计功能的范围，国家审计功能服务于国家治理能力的提升。国家治理能力提升方向决定着国家审计功能的发展。国家审计功能则通过揭露查处治理中的问题和不足，推动提高国家治理能力特别是基础性国家治理能力。具体的国家治理能力与国家审计功能的理论逻辑如图1所示。
