中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：2095-5804(2021)02-0106-10 请示报告制度是中国共产党在长期实践中形成的重要领导制度，是党的制度建设的具体化成果。这一制度正式确立于西柏坡时期，其后经历了一个曲折发展和创新提升的演进过程。西柏坡时期请示报告制度在全党全军的普遍确立，为赢得解放战争的最终胜利起了至关重要的作用。近年来，党内请示报告制度由于其所蕴含的党的领导与党的建设价值而被纳入学术研究视野，并产生了不少研究成果。然而，既有研究大多囿于对特定历史时期党内请示报告制度的研究，且集中于对其建立的背景、原因、过程及作用的探讨，而对该制度正式建立后的演变与发展问题鲜有专题研究。鉴于此，本文着重从新中国成立以来中国共产党的执政史角度考察党内请示报告制度建设的演进历程，为历史地认识党内请示报告制度提供一种新视角。 一、新中国成立至改革开放前：党内请示报告制度的奠基性探索 随着中华人民共和国成立，中国共产党面临与革命战争时期完全不同的形势和任务，党如何处理与政府的关系、如何实现对国家政权各系统的有效领导是一项重要课题。为此，党不仅领导全国各族人民相继组建了自中央到地方的各级政权机构，而且开始对自身制度建设和对国家的领导制度建设进行了一系列奠基性探索。与之相联系，请示报告制度也在党和国家政权机构中得到全面贯彻和不断强化，并成为保证党中央权威和集中统一领导的重要制度安排。 1949年11月，中共中央政治局分别通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。根据上述决定，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组；政务院之政法、财经、文教、监察等委员会设4个分党组，并依所属各部、会、院、署、行等划分小组；政务院直属的部、会、署、厅、局分设党组小组。在制度设计上，建立党组请示报告制度。根据规定，政务院所属各党组每两个月须向党中央做一次综合报告，重要问题须作请示报告或专题报告；若召开专业会议，须就会议情况和结果作简况报告，按月或旬须由各业务部门负责人就业务情况作统计报告。此外，党中央特别强调，中央人民政府各委员会及其所属各部门之重大问题仍须按照西柏坡时期确立的请示报告制度执行。如1949年12月5日发布的《中共中央关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》指明，文化教育方面之重大问题，各地区仍须依照中央《关于建立报告制度的指示》(1948年1月7日)、《关于宣传工作中请示与报告制度的决定》(1948年6月5日)、《关于各中央局、分局、军区、军委分委及前委会向中央请示报告制度的决议》(1948年9月)等中央文件的规定，“经过党的系统，向中央报告和请示。”①上述决定和指示基本沿袭了革命战争时期党的领导制度，旨在通过在中央各政权机关中设立党组(党委)实现党对国家政权的领导。 与此同时，为保证中央政令的统一和贯彻执行，在国家行政层级上实行大行政区制度，即在中央与省(市)之间设立五个大行政区。作为所辖省(市)高一级的地方政权机关，同时又是政务院领导地方政府工作的代表机关，大行政区行政机构的设置，不仅与政务院所属工作部门相对应，而且对下领导所属各省(市)县地方人民政府的工作，并规定：“在对上级的工作关系上，凡属于其主管范围内的重要工作，可自行处理后再报告政务院；凡有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。”②至此，中国共产党由上而下在各级政权中建立起请示报告制度。 到1952年底国民经济恢复任务基本完成后，进行大规模的计划经济建设成为全党亟须解决的问题，而解决这一问题的组织前提是加强党中央的集中统一领导，尤其是解决党政集中与分散的矛盾。1953年初，毛泽东批评政府工作中存在的分散主义现象。根据毛泽东的意见和要求，周恩来于2月19日主持召开关于加强政府各部门向党中央请示报告和做好分工的座谈会。随后，根据会议所确定的原则形成中共中央《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。其中规定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”③这意味着，中央人民政府各部门对于党中央之决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，必须定期、及时向中央报告或请示。在此基础上，党中央进一步明确：“今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。如属于两个部门以上而又不同隶于一委的事项，则经由政务院负责同志向中央请示报告。”④ 上述决定发布后，各大行政区中央局、中央人民政府各部门党组就如何建立本系统的请示报告制度进行积极探索。如西南局于4月11日制定了《西南局对加强政府工作的领导及政府系统的请示报告制度问题的规定》，明确提出：“各党组、党组小组每月向西南局作定期综合报告一次，工作中的重大问题及专门性质的问题，应另向西南局作专题报告……需要请示的问题须另行专题请示，并严格执行‘每一请示只限一个专题’的规定。”⑤随后，各中央局、分局、省(市)委仿照西南局的办法，并结合本身实际情况，制定了相应的请示报告工作制度。华北局提出：“党的各部门、政府和人民团体均应遵守党的统一决定，进行工作，上述部门一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须向当地党委及上级组织请示报告，然后执行。”⑥在实际工作中，四川省委提出：“凡遇原则性问题，均须事前请示……工委、各分工委、各工作团均每两月向上级党作一次综合报告”⑦。中央人民政府人事部党组于4月20日在提交党中央的一份报告中亦说明：“部向中央每二月综合报告一次，厅、局每月向部报告一次。”⑧
