中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2021)02-0066-09 如何有效克服形式主义是国家治理体系和治理能力现代化进程中要直面的难点问题。习近平明确指出形式主义有着很大的危害：“这些思想和行为，都会使党的路线方针政策难以贯彻，使群众热切期待落空，使党的执政基础受到侵蚀。”[1]2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”。2020年4月，中共中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题，为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，进一步部署基层减负和形式主义整治工作。与问题导向的政策关注相比，学术界对形式主义的学理研究进展相对滞后，形式主义仍然是一个模糊不清的用语，并没有得到很好的概念化。对形式主义的表现仍然存在莫衷一是、口径不一的认识，并没有达成一种共识性的外延。对形式主义发生机制的理解虽然已经取得一些洞见，但仍然缺乏体系化的逻辑解释能力。本文试图对形式主义在概念上作出一种初步的梳理，并提出一种基于系统内部视角的形式主义概念，以区别于价值判断导向的形式主义理解。本文还试图建构一种行动者、组织和结构的三维理论分析框架来阐明形式主义的多元化产生机制，认为官员的政绩竞争、组织的自主性维持和国家治理体系的政治整合需要是产生形式主义的三种渊薮。 一、何谓形式主义：迈向一种系统内部视角的认识 形式主义既是现阶段中国政策话语和媒体报道中的热门词汇，也是政治学、公共管理、社会学等学科的研究热点，然而形式主义很难被严格操作化为一个可以用于分析的理论概念。从现阶段的相关研究来看，对形式主义的界定大致有三个方法：一是表现界定法。所谓表现界定法即不事先给出一个形式主义的概念，而是尽可能地列举形式主义的诸多典型表现。比如，有学者指出形式主义的典型表现是：“学风不正，学用脱节；文山会海，空话套话；弄虚作假，欺上瞒下；蜻蜓点水，走马观花；不切实际，不求实效；落实不力，工作疲沓等。”[2]这种对形式主义的界定方式的好处是直观，但往往不同学者会给出不同的尺度，同时对形式主义的内核缺乏深入的理解。二是区别界定法。区别界定法则是试图从相关概念的辨析中把握形式主义的内涵。形式主义与官僚主义虽然交织在一起，但具有不同的内涵与本质。所以不少学者区别了官僚主义与形式主义的差异和联系。比如，有学者认为官僚主义的主要表现是处置推诿滞后、“公事公办”，而形式主义的表现即瞒上骗下[3]。又比如，有学者认为，“形式主义是指把形式强调到一种绝对化的程度，而置内容于不顾，只注重形式不注重本质，只注重过程不注重结果，是唯心主义和形而上学的观点、思想和作风”，而“官僚主义是指当官老爷、高高在上，脱离群众、欺压群众的作风”[4]；还有学者认为不能把政府过程中运用的形式都泛化为形式主义，“在政府实际运作过程中，并非一切会议、文件、检查考评都是形式主义”[5]。区别界定法的好处是做排除法，界定了什么不是形式主义，但依然没有充分说明什么是形式主义。三是本质界定法。相比表现界定法和区别界定法，本质界定法是对形式主义的一种抽象性的概括，具有一定的分析性。有学者认为形式主义的本质是“言与行、表与里的不一致”[6]。还有不少学者将形式主义的本质理解为一种“工作方法和工作作风”[7]，而且往往是一种“庸俗的工作作风和方法”[8]，或者“是一种注重形式而忽视内容、不重视实效因而脱离实际的形而上学的方法和作风”[9]。 形式主义在中国政策和宣传语境中是一种标准的贬义词，学术界对形式主义研究也充满着对形式主义的声讨，经常以“脱离实际”“错误认识”“不良行为”等负面词汇来指涉形式主义。这种对形式主义的认识在方法论上是聚焦到“人”或行动者之上的，意在说明形式主义是官员的错误认识和不良行为使然，然而，实践中的形式主义似乎要复杂得多，不少媒体报道引发的反思是有些基层形式主义是一种各方面条件不具备时的“不得不为”，而不是简单的“投机取巧”。甚至存在一种为形式主义“正名”的观点，即基层形式主义是上级官僚主义给逼出来的。笔者认为，社会舆论、媒体报道和相关研究上之所以存在对形式主义认识的差异，关键在于观察视角的差异。如果采取一种置身系统之外的社会视角，不管什么场合下的形式主义都容易被视为一种不良或错误行为而受到鞭挞；如果基于一种情境化的系统内部视角，那么就不得不淡化对形式主义的价值判断，而需要结合官僚组织系统的运行实践来区别对待。比如，有学者采取“府际关系”的视角分析形式主义的根源，得出的结论为：“基层形式主义的本质不简单是基层官员的思想作风、动力或能力问题，而是在信息不对称条件下的‘上下博弈’中，基层政府对上级考核任务‘形式上符合、实质上违背’的变相执行。”[10]按照这个理解，形式主义并不能总是应从行动者的“恶意”或“不良”去归因，而是多层级政府运作的“副产品”，而且在一些情况下起到为基层“减压”的作用。同样是基于一种深入官僚组织系统的内在视角，彭勃和赵吉“按照科层纵向督查压力与横向竞争压力两种动因，结合治理规模和项目难度两种复杂性”区分了四种不同类型的形式主义，即迫于上级政府对基层的监督压力的文牍主义型形式主义、上级政府对基层会按照各种规章制度进行频繁检查的程序主义型形式主义、基层主动选择制造亮点的方式获取竞争优势的亮点工程型形式主义和基层主动选择既不出头又不落尾的中游策略型形式主义[11]。这种分类的优势是深入官僚组织系统运行之内将形式主义的实践形态“打开”了，暴露的一个线索也非常明确，虽然形式主义容易发生在基层，但形式主义的“板子”却不应该总是打在基层身上。本文亦采用一种系统内部视角来认识形式主义，暂时悬置对形式主义价值判断，将形式主义理解为官僚组织系统运行中发生的行为形式对实质目标的违背和替代，这种违背和替代是官僚组织系统运行的紊乱体现或副产品。 二、竞争、维持和整合：国家治理系统的多源流形式主义
