2018年，中共中央、国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称《预算绩效管理意见》），将我国的预算管理目标由约束政府支出不合法、不真实，转变为约束政府无效或低效支出，体现了国家治理体系和治理能力现代化的要求。为了保障这一制度的展开，国家审计逐步开展了对预算编制绩效、预算执行绩效及预算考核绩效的监督。2019年，党十九届四中全会创新性提出“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。同时，还提出“推动经济高质量发展”、“更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念”，这要求政府将推动经济高质量发展作为包括预算绩效管理、国家审计在内的所有经济治理机制的最终目标，而该目标的实现离不开国家审计的保障。 实施全面预算绩效管理是建立现代财政制度，提升国家治理的必然要求。近年来，关于如何有效推动全面预算绩效管理实施，学者们展开了丰富的研究。如从预算绩效管理保障机制出发，需以健全政府内部控制建设、深化政府会计改革、加强国家审计监督等为手段，充分提供预算绩效相关信息、优化预算管理流程并增强预算监督效果；从预算绩效管理覆盖面角度出发，预算绩效管理要实现管理主体和管理对象的全覆盖、绩效目标编制及审批等各个环节全覆盖、运行监控全覆盖、绩效评价及评价结果应用全覆盖等；从预算绩效管理全面实施的具体路径出发，预算绩效管理需要做到预算程序法定化、绩效问责一体化、公共服务标准化、预算决策科学化和预算制度规范化。然而现有研究并没有突出强调国家审计在预算绩效管理中的重要作用。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，虽然不会直接参加预算绩效管理工作，但会接受所有权人委托进行一种与管理权监督互相呼应、互相补充的独立监督，有利于审计充分发挥监督职能、提升监督效能。随着预算管理目标的发展，国家审计的核心正在从早期预算支出的真实性、合规性监督向预算绩效监督转变，但在转变的当下，因预算绩效管理的监督主体较多，容易产生国家审计功能定位不清晰的问题。同时，难免会有一些对国家审计在预算绩效监督中组织保障、对预算绩效审计全面覆盖监督方式实现路径、大数据技术发展路径、监督结果使用路径、激励机制建设路径等方面的疑问。因此，本文拟从组织角度对国家审计在监督预算绩效管理中的功能定位进行分析，从学理角度对国家审计保障预算绩效管理的机制进行研究，以及从执行角度对国家审计保障预算绩效管理实现的路径进行探索，以期解决上述问题。 二、国家审计监督预算绩效管理的功能定位 预算绩效管理监督是一个复杂的体系，监督主体不仅包括国家审计，还包括预算单位内部监督组织、财政部及预算工作委员会等。为了使国家审计更好地发挥监督预算绩效管理的作用，就必须研究其在整个预算绩效管理监督体系中的功能定位。 （一）预算绩效审计是所有权监督 国家审计是代表国家所有者对预算绩效管理情况进行的监督，产生于所有权与管理权的分离。在两权分离状态下，资金的所有者为了确保管理者履行受托责任，就会委托具有独立性和专业性的国家审计，对管理者的预算绩效管理履责情况进行监督。 国家审计实施的所有权监督具有两个特征：一是独立性。在两权分离后，国家作为资金的所有者不直接参与预算的管理活动，而是将资金管理权交于预算绩效管理主体，使得自己与其保持相对独立。相应地，代表国家所有者的审计监督也就具有了独立性，独立于预算绩效管理主体对预算的使用情况进行监督；二是再监督性。预算绩效管理部门对预算执行所进行的监督是为了防范各执行主体编制预算、执行预算、评价预算时无效或低效。但这一监督的本质缺陷在于，各政府部门作为预算绩效管理者本身的预算政策制定、执行过程及执行效果无法被监督，同时预算绩效管理部门作为决策者对预算执行者的监督是否符合《预算绩效管理意见》也不能由自己评价，因此需要存在一个独立的、高权威的监督者对管理权监督进行再监督。国家审计代表的所有权监督，不仅具有独立性，而且权威性高于管理权，这使得国家审计能够对预算绩效管理部门所进行的监督进行再监督。 与国家审计不同，财政部门与预算单位内部监督组织进行的监督均属于管理权监督。但财政部门的管理权监督是国家所有者赋予的资金管理权力，而预算单位内部监督组织的管理权监督是因管理层分层所造成，即上层管理者需要一个内部机构监督下层管理者的预算执行绩效，属于预算单位的内控部门。然而，财政部门作为预算绩效管理的决策者实施的监督不具有独立性，这归因于决策主体与执行主体之间的联系，特别是当财政部门的行为或决策本身存在问题时，监督绩效就会下降。类似地，预算单位内部监督组织也需要制定各种预算绩效管理的内部规章，作为上层管理者的下属机构，其制定的规章必然要遵循上层管理者的意愿，因而其实施的监督更不具有独立性。为了弥补这一缺陷，就需要独立的国家审计进行再监督，以控制管理权监督中存在的风险。 与国家审计监督、管理部门监督不同，预算工作委员会是全国人大常委会下设的监督机构，该部门执行的监督属于立法监督。预算工作委员会的工作之一是协助全国人大财政经济委员会承担全国人大及其常委会监督预算执行情况的职责，监督结果可以使人民了解被调查单位的预算执行绩效，这有助于印证预算绩效管理部门控制预算执行风险的贡献及国家审计监督结果的可靠性。但预算工作委员会实施的立法监督又不能替代国家审计实施的所有权监督。因为，首先，国家的预算管理对象庞大，包括地方政府、中央部门、国有企业等，而预算工作委员会仅内设办公室、预决算审查室、法案室、调研室4个机构，其中预决算审查室负责调查有问题的预算单位，从人员配备上来说不如国家审计力量充足。其次，预算工作委员会主要的工作重心在起草相关法律，协助全国人大审查预决算、审查预算调整方案等方面，如果实施预算执行情况全覆盖监督将会影响其他重点工作的展开。而国家审计已进行了多年全覆盖监督探索，开展了大数据审计、政策跟踪审计等多项专项监督，将政府的重大项目投资、实施重大政策使用的资金均进行了多维监督，具备了全覆盖审计条件。
