我国的自由贸易试验区是指在境内关外成立的以政府职能、投资、贸易、金融创新为主要任务的特殊区域。自贸区的成立是提高我国开放型经济水平的重要战略举措，但这种高度创新的实体模式面临着巨大的风险与挑战。自贸区内实行各种开放的前提条件是“风险可控”，需要建立一套应对高风险开放市场的监督管理体系。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在权力制约、事中事后监管与防范经济决策风险等方面发挥着重要的作用。为了进一步发挥审计对自由贸易试验区的监督作用，就要厘清自贸区的审计关系，创新审计模式。上海自由贸易试验区是我国成立的第一个自贸区，在制度建设、政策落实、机构设置等方面均比较完善，给其他自贸区建设带来了成功的经验借鉴。因此，本文以上海自贸区为例，在研究分析上海自贸区管理体系的基础上，从委托代理和审计关系的角度，构建“3层3主体”的自贸区审计框架，以期为自贸区审计研究提供一定的借鉴。 二、我国自贸区发展与监管状况 （一）自贸区发展 2013年8月国务院批复中国（上海）自由贸易试验区成立，接着陆续批准了广东、天津和福建自贸区。各自贸区于2015年4月相继在各地挂牌，自此中国进入南北方共同建设自贸试验区的新阶段。2017年3月，国务院陆续批准了7个自贸区（辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西）。2018年，海南自由贸易试验区正式成立，涉及的地域范围包括海南岛全岛。2019年，国务院批复上海临港新片区和其他6省（山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江）自贸区的成立。自此，我国共批准成立了18个自贸区，形成了不同地区相互协调、内陆沿海统筹发展的新型自贸区格局，进一步促进了我国改革开放的进程。 （二）自贸区监管状况与存在的问题 1.监管对接不当与监管压力过大 从监管对接的角度来看，主要表现为各监管部门之间对接不当。自贸区跨区域性的特点会使其面临纵向统筹、横向协调与内外联合的问题。例如，上海自贸区市场监督管理局是原工商、质监、食药和物价四个部门的整合，镇街一级为了配合监管工作也在积极整合。但在上海市层面，工商、质监、食药三个市场监管部门还是拥有各自的审批权和监管权，必然加大了市与区监管部门之间的工作量，浪费时间和精力，降低监管效率。从监管压力角度来看，主要是监管主体与监管对象不匹配。监管对象的数量远大于监管主体，加大了监管主体的压力与负担。随着自贸区范围扩大与改革的不断深化，区内企业类型与数量也在不断增加，而政府监管机构和人员的增速远低于企业的增速，最终导致监管压力过大、监管时间空间能力不足。 2.自贸区内审计范围与审计关系复杂 首先，从审计范围的角度来看，自贸区不同类型的企业应由不同的审计主体进行审计。例如，国有企业一般由同级审计机关审计，审计机关又可以委托社会审计，政府审计机关与社会审计机构之间要沟通协调。政府审计、内部审计与社会审计三大主体需要各司其职、厘清审计范围，又需要沟通合作，通过审计协同发挥联合审计的监督作用。其次，从审计关系的角度来看，主要是自贸区复杂管理体制带来的复杂审计关系。根据自由贸易试验区总体方案等文件的规定，自贸区一般实行工作领导小组、自贸区管委会、各片区管理局三级组织管理架构。根据委托代理理论，审计机关接受同级政府的委托，对本级部门或下级政府进行审计，然后将审计结果向本级政府报告。复杂的组织架构使自贸区审计委托代理关系与一般情况不同，捋顺政府各部门与审计机关之间的关系是发挥政府审计作用的又一关键问题。 三、自贸区的管理体系 我国自贸区实行中央、省级、市级三层级管理体制。国务院对自贸区实行宏观管理，负责自贸区审批、总体方案制定与改革试点经验推广等工作，对全国自贸区进行协调引导。省级层面，各省（直辖市）纷纷成立自贸区工作领导小组（工作联席会议），对自贸区建设发展进行统筹协调。此外，各省还设立自贸区领导小组办公室（省自贸办），负责研究制定自贸区发展规划、指导各片区制定落实行政管理制度、协调推进自贸试验区各项改革试点任务落实等工作。市级层面，自贸区片区管委会负责执行改革任务、落实具体措施，统筹协调自贸区行政管理工作，对投资、贸易、金融等创新服务进行监管。 以上海自贸区为例，第一层级是国务院，国家发改委、财政部等部委，以及外汇管理局、证监会、银监会等其他中央职能部门依据各自职能权限对自贸区进行宏观监管。第二层级是上海市，包括上海市发改委、市财政局、市税务局、市工商行政管理局等政府部门在内的市局机构承担着一定的监管职责。此外，上海自贸区工作领导小组对自贸区建设统筹协调，领导小组办公室主要负责制定自贸区改革方案、跟踪分析国内外自贸区发展情况、与其他部门沟通协调等工作。第三层级是自贸区，上海自贸区管委会与浦东新区政府合署办公，共同负责研究自贸区发展建设存在的重大问题，将相关问题和事项向领导小组和自贸办反映，促进对问题的审议和决策。管委会和浦东新区政府对下属片区的行政事务进行管理，促进自贸区改革进程。此外，自贸区片区下属五个管理机构（保税区、陆家嘴、金桥、张江和世博管理局），保税区管理局主要负责保税区相关事宜，陆家嘴、金桥、张江、世博4个区域管理局分别与相应的片区管委会合署办公，负责落实各自区域的改革任务与措施，同时对原辖区的行政事务进行管理。
