2019年3月，审计署印发《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，要求各级审计机关及其派出机构结合自身实际情况，积极开展“两统筹”实践。通过实施“两统筹”，从“单打独斗”到协同作战，实现了跨层级跨部门间的审计资源共享，从而构建起各级审计机关上下联动的多元立体审计统筹格局。但“两统筹”的成果反映在部门和个人绩效考核中，在项目评优、量化评分、职称评定等方面，尚未完全适应新形势审计工作发展的需求。本文通过梳理基层审计机关在“两统筹”绩效考核中面临的挑战与存在的问题，对原因进行分析，并提出解决思路和建议，以期为推进建立审计“两统筹”长效机制提供借鉴。 一、审计“两统筹”给基层审计机关带来的挑战 现阶段，基层审计机关的绩效考核主要以部门职责和人员所承担的工作任务为基本依据。审计项目是审计机关主要工作任务，在整个绩效考核评价体系中处于核心地位。部门考核主要围绕审计成果展开。如A省B市审计机关考核办法规定，“各区（县、市）审计局实施的项目被审计署表彰且不存在廉政问题的，直接评为优秀”。实施“两统筹”以后，不仅打破了原有项目计划的格局，也打破了部门职能的界限，具体表现为三个方面。 （一）项目数量减少、体量增大，对项目质量提出更高要求 从计划统筹的角度看，审计项目计划统筹有助于最大限度地减少交叉重复审计，增强审计项目安排的系统性和整体性，避免发生审计项目由于疏于规划而出现“散、小、多”问题。由于审计项目整合，对某一个部门的预算执行、专项经费和绩效开展审计且需单独出具审计报告的项目被压缩，取而代之的是以专题形式为主的大项目审计。因此，审计项目数量有所减少，但个体体量却呈增大趋势。如2020年，A省B市审计局实施“两统筹”后，大型审计项目由7个进一步整合为4个。 从优秀审计项目评比的角度来看，“两统筹”的实施，能够对审计发现的一些共性问题进行较为宏观的总结提炼，及时揭示和反映经济社会运行中的体制机制问题和风险隐患等。因此，审计机关必须突出重点，审深查透，才能取得良好成果，才能得到各级党委、人大、政府、被审计单位主管部门等的认可。 （二）项目归属转移，打破上下级审计机关和内设机构间的界限 从科层制的角度来看，实施“两统筹”进一步强化了上级审计机关对下级审计机关的领导。上级审计机关在“两统筹”项目计划编制中处于主导地位，上级审计机关对某些项目集中统一组织实施，而下级各级审计机关需要积极配合，处于“被统筹”地位。如C省审计机关对全省农村信用社进行审计，需要各地审计机关分工协作。审计项目由省审计厅金融审计处牵头，负责审计报告确定以及所有资料归档等；省辖地市审计机关只对其发现的审计问题负责，提供相应的取证资料，相关原件要交省审计厅归档。 从审计项目实践看，在“两统筹”实践中，审计机关内设机构原有职能界限被打破，更强调复合型大项目审计。现阶段，部分审计机关项目管理已形成了按政策落实跟踪审计、预算执行审计、经济责任审计为主的三大板块。以往一个业务部门单独出具审计报告的情况减少，越来越多的是由多部门共同配合、出具审计报告。如预算执行审计中含有涉农资金、计算机信息化建设等内容，这部分不再由计算机中心、农业审计处单独出具审计报告，而是整合在大报告中予以反映。 （三）项目组织方式统筹，组织协调难度加大 从组织方式统筹的要求看，审计机关实行对被审计单位派出一个审计组，安排一次进点，将审计流程中“审计通知”“正式进点”“征求意见”“审理完成”“业务会议”“审计报告”“档案移交”七个业务节点进行动态限时管理，减轻被审计单位的负担。但基层审计机关中审计力量不足与审计任务重的矛盾依然存在，尽管有些项目可以做到同时进点，但面对多个审计组共同推进的审计项目，部门间组织协调难度也相应增大。往往在现场审计结束后，就交由主要科室承担起草审计报告等工作，但后续整改工作与审计组开展的其他审计项目仍然会交叉重叠进行。 从人员管理的角度看，一些基层审计机关审计人员少，且处于“无科化”动态管理状态，往往是哪里需要就派往哪里。实行“两统筹”以后，部分基层审计机关人员被抽调到上级审计机关，大部分时间和精力投入到上级统一安排的审计项目中。 二、“两统筹”背景下审计机关绩效考核面临的问题 （一）合作与竞争的理念冲突 “两统筹”可以看作是审计机关内部的一种资源整合，对不同来源（国家、社会、内部）、不同层次（中央、省、市、县）、不同内容（人力、财力、物力）的资源进行选择、汲取、配置和有机融合，使审计资源形成最优组合，提高审计质效。要想最大限度地发挥审计机关整体功效，必然涉及跨层级、跨部门、跨区域的审计资源共享共通。因此，“两统筹”理念强调的是整体、是合作。 为了全面客观评价审计机关人员队伍的工作业绩，需要建立竞争、激励、约束机制对部门和个人进行评价，激励人员奋勇争先、履职尽责，以调动审计干部工作的积极性，增强审计干部的责任感、使命感和荣誉感。因此，审计机关绩效考核强调的是个体、是竞争。 （二）成果认定未体现“两统筹”协作特点 通过实施“两统筹”，上下级审计机关以及内设机构间合作取得的审计成果，究竟应该如何认定？从目前项目成果最终认定分配看，牵头部门与提供交流人员的部门考核评分各自所占的比例尚未明确，现有审计项目成果未体现“两统筹”协作特点。实施“两统筹”以后，审计决定和移送成果只能在一个审计项目中反映，不能重复在其他项目中反映，这就使得一些由多个部门共同完成的审计项目成果在评优评先认定时存有异议。从传统的部门绩效考核看，一些内设机构如果没有单独出具的审计报告，发现查处的问题和取得的成效多是为其他单位，会影响其参与配合的积极性。
