美国政府自20世纪50年代实行绩效预算后，几乎每届政府都会提出自己的政府绩效评估法案。2011年奥巴马政府颁布《政府绩效与结果现代化法案》，建立了美国政府审计参与政策效果评估的法制基础，美国审计署从此成为国家战略政策执行效果的监督者。法国的审计法院和地方审计法庭、南非的审计长监督与评估协会等许多国家的审计机关都是绩效监督和政策效果评估的重要主体。我国虽然尚未专门开展严格意义上的政策效果审计，但是正在如荼如火进行的政策措施落实情况跟踪审计高度关注政策执行效果。2019年11月22日审计署发布的《国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施办法（试行）》中，把评价相关政策落实措施的实际效果作为评价政策贯彻落实总体情况的内容之一。政策效果审计面临是什么、审什么和如何审三大基本理论问题，回答这三个问题需要分别就政策效果审计的内涵、内容和方法进行深入研究。 本文分析了政策效果的理论和实践内涵，阐释了政策效果审计四个方面的具体内容，提出了发展政策效果审计的系列建议。本文的特色和贡献在于：一是从理论和实践两个层面揭示了政策效果的内涵，概括了政策效果的两个特征。二是从审计内容角度，把政策效果明确区分为政策总效果和净效果，并清楚地指出了混淆两者可能带来的严重后果。三是从审计目标出发，把政策效果审计内容划分为效果测量审计、相关性判断、充分性评价和归因分析四个方面。 一、文献综述 迄今为止，已有不少文献论及政策效果审计。基本理论方面，蔡春、唐凯桃和刘玉玉（2016）对政策执行效果审计的含义、理论依据、目标和内容进行探讨。政策效果审计评价指标方面，秦荣生（2011）分析了经济政策执行效果审计的必要性和可行性，并提出经济政策执行效果审计的6个评价指标；张龙平和熊雪梅（2020）则构建了以政策执行效果指数为总目标层的政策评价指标体系。审计内容方面，2004年7月世界审计组织发布的《绩效审计实施指南》指出，效果由两部分内容组成：政策目标是否得到实现；目标的实现是否归因于所遵循的政策。李保伟和张孝友（2009）认为，政策效果性审计的真正意义是获取关于所观察到的成果确实归因于所采取的行动而非其他因素的证据，以表明所使用的政策工具在多大程度上为实现政策目标做出了贡献。总体而言，既有文献提出了很多具有原创性和洞察力的观点。但是整体上专门研究政策效果审计问题的文献不多，许多研究只是把政策效果审计作为政策绩效审计或政策跟踪审计的一部分加以分析。在研究内容方面，侧重于对要素、模式、流程和评价指标等问题的一般性分析，缺乏对政策效果审计内容的深入探讨。在研究观点方面，对政策效果的界定过于宽泛，对政策效果审计边界界定不够清晰，忽视了对政策效果的特征考察。 二、政策效果内涵分析 公共政策效果审计是审计机关和审计人员以公共政策为对象，以政策效果为内容，以政策目标为主要标准，通过专业的程序、步骤和专门的技术方法，就政策效果进行测量、评价、判断和归因，以揭示影响政策效果的各种因素，为完善政策方案和强化政策执行提供专业化的建议，推动公共政策合理目标的实现，监督政策运行的一项独立的审查和评价活动。政策效果审计的内容是政策效果。政策效果是在政策执行后发生的、具有政策目标性和政策行为相关性的政策客体各种变化。深入理解政策效果必须首先理解政策客体的变化。 （一）政策客体变化 政策客体变化是指政策客体在政策执行后产生的变化，表现为政策客体的状态及其特征水平的变化。政策客体变化内容丰富、种类繁多。从发生的领域角度，可分为政策客体和政策环境的现实变化、政策相关者个人和群体的社会心理变化；从路径角度，可分为直接变化与间接变化；从时间角度，可分为长期变化与短期变化；从形式角度，可分为隐性变化和显性变化；从逻辑性角度，可分为直接变化和间接变化；从重要性角度，可分为主要和次要变化；从理性角度，可分为意料之中的变化和意料之外的变化；从价值角度，可分为有利变化和不利变化；从目标角度，可分为目标领域的变化（政策主体希望通过政策行为产生的变化）和非目标领域的变化（政策主体没有指望通过政策行为产生的变化）；从行为角度，可分为与政策行为相关的变化和与政策行为无关的变化。理解政策客体变化及其分类是深刻理解政策效果的基础。 （二）政策效果 1.政策效果的理论内涵 政策效果，在政策评估理论上也被称为政策影响，在审计理论上也被称为政策执行效果。但不管哪种理论，都把政策效果视为与政策目标和政策行为相关的政策客体变化。作为政策效果的政策客体变化必须具备以下两个基本特征。 一是行为相关性。这是指政策行为和政策效果之间存在因果关系，就是说，政策行为是政策效果的原因，政策效果是政策行为的结果。行为相关性包括两种情形：一种情形是政策行为是政策效果的全部原因，另一种情形是政策行为是政策效果的部分原因。政策效果的行为相关性意味着，如果没有政策行为，政策效果就不会发生，或者政策效果的大小、幅度或强度会有所不同。政策投入和政策过程构成政策行为，政策影响和政策输出构成政策结果。政策行为对政策影响的作用是通过政策输出来实现的。 需要强调的是，政策效果的行为相关性是客观上存在的，而不是政策主体在主观上认为的。这是因为政策主体的认识可能并不符合实际情况。事实上，由于政策主体需要对政策失败承担相应的责任，所以倾向于把本来与政策行为无关的、政策客体的积极变化视为与政策行为有关，而把本来与政策行为相关的、政策客体的消极变化视为与政策无关。实践中，验证政策主体对政策客体变化的政策相关性的认识正是政策效果因果判断审计的重要使命。
