中图分类号：D676.59 文献标识码：A 文章编号：1003-7462(2021)01-0021-07 DOI:10.13977/j.cnki.lnxk.2021.01.003 香港与澳门作为两个特别行政区，回归前分别被英国和葡萄牙管治了一百多年，港澳两地的公共行政管理都留下了深深的宗主国烙印。回归后，如何立足于“一国两制，高度自治”原则推进公共行政管理改革成为必然要求。港澳在回归之前的经济社会发展水平差异明显，两地民众对回归的心态也截然不同。港人回归前最怕变[1]，认为香港状况最好，经济繁荣、政府无为而治。相较之下，葡萄牙国力衰退，对澳门的管治有心无力，1967年澳门爆发“一二三事件”，在内地的支持及澳门人民坚决斗争下，澳葡政府管治威信受到极大打击。特别是1974年葡萄牙爆发“四二五革命”，葡萄牙新政府主动提出交还澳门，但要求中国承认澳门是葡萄牙的殖民地，中央断然拒绝。1976年澳葡政府颁布《澳门组织章程》以及1979年中葡建交后，在中国要求下，澳葡政府才关心并加强对澳门的行政管理。 澳葡政府依据葡萄牙《海外组织法》管治澳门，实施行政主导管治制度，权力高度集中在澳门总督手上[2]，依据殖民管治法规设立行政架构[3]，采用澳葡政府及地方级市政机构两级制。第一级的七个政务司只执行澳督所授予的行政权力，第二级的地方级市政机构包括局、厅、处、科及组长共五级。[4]政府公务员的招聘、晋升、管理制度都有强烈的葡萄牙文化及个人主义[5]，唯人至上的用人方式导致澳葡管治队伍人浮于事，授权不清，部门协调能力差，行政效率低，贪污问题普遍存在。虽然，澳葡政府设立了若干的咨询机构，但形同虚设，事实上设置了各种门槛，华人政治人才基本没有机会进入澳葡管治队伍。1988年《中葡联合声明》签署后，澳门正式进入过渡期。澳葡政府在管治澳门的最后十五年时间里，明显地扩大政府职能及加快行政组织架构扩张，随之而来的就是公务人员规模快速膨胀。[6]虽约定逐步实现“中文官方化、公务员本地化、法律工作本地化”，葡国或澳葡政府有意无意地进行阻延，实际上相关工作并没有推进，甚至还反其道而行之。这直接导致回归后公共行政管理系统内中高级公务人才不足，法律本地化工作繁重，澳门特区政府公共行政管理困难重重。 回归以来，澳门公共行政改革经历了重构公共行政体系和以制度建设完善治理体系两个阶段，新形势下澳门公共行政管理改革将迈向现代化。由此，本文借鉴蒋朝阳教授的观点[7]，根据特首任期，分析所面临的问题及改革措施，比较得失，从而展望特区政府未来的公共行政改革。 一、重构公共行政管理体系，实现有效管治(1999-2009年) 回归之后，首任澳门特首的首要任务是全面治理澳葡遗留下来的沉疴痼疾，尽快建立起以澳门人为主体的公共行政管治队伍，维护社会安定，保证经济社会有序运行。鉴于此，首任行政长官就任之初着重以民为本、固本培元、坚持循序渐进地着手推动公共行政改革。[8] (一)行稳致远，逐步去旧建新 回归后，为社会持续发展提供稳定的公共治理体系是必然要求。澳葡政府治理体系混乱，腐败丛生，但“作为负责任的政府，既不应当也不可能在成立后短短几个月之内，提出一整套欠缺周全考虑的全新施政构想。任何一个新任的政府，都必须经历一个执政上的尝试及探索阶段，以付出必要的时间和精力，去了解它的管治环境，了解各种现行政策措施的利弊得失，探讨成功的机会和潜在的风险，从而决定它要做甚么和不做甚么。”①居于这一原则，首任行政长官在任期间内，采取稳健的策略，逐步摒除澳葡时期的治理诟病，探索“一国两制”下“澳人治澳”的道路。这条道路必然充满艰难，“在划时代的政权转变中，妥善完成政府架构的调整，确保各种服务如常进行，让广大市民继续安居乐业，这对于一个没有管治经验的、兼且遭逢澳门数十年少有的经济困难的特区政府来说，是一项没有先例的挑战。”特首坚定不移地带领管治队伍走出成功的路子，“在十个多月的施政期内，我们已经就政府的行政架构及公职制度进行了初步的研究和评估，为未来的调整和完善，走出了必要的第一步。” (二)整合公共行政资源，建立精简高效的部门架构 针对澳葡时期机构臃肿、人浮于事的弊病，首任特区政府首先整合公共行政资源，重组机构部门架构。根据社会管理要求，重新划分公共行政工作领域，把本来澳葡政府的七个司调整为行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司及工务运输司共五司[9]，作为行政长官直接领导的一级行政机关。再根据特区政府自我管理及国际交往需要，增设廉政公署、审计署、澳门海关。撤销市政机构，成立民政总署，整合相关厅处级单位，合并澳门基金会和澳门发展与合作基金会。通过内部调整重组，至2005年，特区政府部门由回归前71个大幅下降至60个。大力规范公共行政服务系统，制定一系列的服务承诺计划及搭建一站式服务平台。服务承诺计划引入ISO9000的质量管理认证制度，规范政府与公众层面的沟通。一站式服务平台便利于市民沟通办事，在公众服务暨咨询中心的基础上设立市民服务中心，革除过去政出多门的弊端，大幅提升行政效率。
